Элементы формирующегося экономического механизма природопользования

В современных условиях можно выделить следующие элементы формирующегося экономического механизма природопользования:

1. система экономических инструментов природоохранной деятельности;

2. система финансирования природоохранных мероприятий;

3. платность природопользования;

4. ценообразование на первичные и вторичные ресурсы с учетом экологического фактора;

5. создание рынка природных ресурсов;

6. экологическое страхование;

7. лицензирование природопользования;

8. создание механизма реализации государственных и региональных экологических программ.

Все эти направления связаны между собой, часто взаимообусловлены и пересекаются на практике. Следует отметить, что сам механизм природопользования должен носить рыночный характер, однако основные его параметры(ставки, нормативы, цены на продукцию монополистов и т.п.), т.е. «правила игры», устанавливаются государством.

Система экономических инструментов природоохранной деятельности

1. налоговую политику;

2. субсидии и льготное кредитование;

3. ускоренную амортизацию фондов природоохранного назначения;

4. продажу прав на загрязнение;

5. использование принципа «залог—возврат»;

6. штрафы;

7. платежи за загрязнение и размещение отходов.

Налоги

Большинство данных направлений уже показало свою экологическую эффективность во многих странах мира. Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические (их часто называют «зеленые») налоги призваны решать по крайней мере две задачи:

· во-первых, сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде;

· во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит» и интернализации, «замыканию» экстернальных затрат).

«Зеленые» налоги могут выполнять как стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, так и «подавляющую» для природоемкой деятельности. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы.

В общем случае для производителей налоговые льготы должны устанавливаться с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься.

В экологоориентированной налоговой системе можно выделить четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый.

С позиций перехода экономики к устойчивому типу развития, ее экологизации и структурной перестройки система налогов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и сектора, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит эффективность инвестиций в их развитие. В свою очередь, обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные отрасли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие.

Пониженные налоги должны применяться для ресурсосберегающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производства и технологии должны облагаться повышенными налогами.

Существен и региональный аспект налогообложения. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть «мягче» по сравнению с экологически благополучными районами для всех видов деятельности, связанных с реабилитацией территории или повышенными затратами из-за дополнительных экологических издержек.

Налоговые льготы должны предоставляться предприятиям и организациям, производящим природоохранное и экологичное оборудование, материалы, а также осуществляющим экологические услуги). Повышенные налоги должны использоваться при обложении экологически опасной продукции — озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр.

Говоря в целом о совершенствовании всей налоговой системы, можно выделить направление на значительное увеличение природно-ресурсной доли налогов. Современные системы налогов в мире и в России сосредоточены прежде всего на взимании налогов с населения, с прибыли, добавленной стоимости и пр. Плата за природопользование составляет в лучшем случае лишь несколько процентов от доходной части бюджета. Тем самым в определенной степени поощряется природоэксплуатирующая деятельность. При сохранении общей суммы налогов (фискальная нейтральность) целесообразно резкое изменение пропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с природопользованием, прежде всего платы за право пользования природными ресурсами, «зеленых» налогов. По некоторым оценкам, эта доля должна возрасти на порядок и составить существенную часть доходов государственного бюджета. Это позволит более адекватно учесть воздействие на окружающую среду, деградацию природных ресурсов и создаст стимул для снижения природоемкости экономики.

Результаты проведенного в Норвегии исследования показали, что переход к более «зеленой» налоговой системе способствует снижению уровня безработицы при одновременном стимулировании программ утилизации и сокращении экологического ущерба.

Субсидии

В значительном совершенствовании нуждается система государственных субсидий для экономики. Эти денежные пособия должны предоставляться прежде всего в целях стимулирования экологосбалансированной деятельности в народном хозяйстве. В настоящее время субсидии играют скорее противоположную, антиэкологическую роль. Особенно это проявляется в двух крупнейших народнохозяйственных комплексах — ТЭК и АПК. До самого последнего времени государственные субсидии фактически способствовали разрушению природной среды, стимулируя разработку новых месторождений, использование энергоемких технологий в экономике и коммунальном хозяйстве, применение в сельском хозяйстве пестицидов, минеральных удобрений, тяжелой сельскохозяйственной техники, глобальных и нерациональных мероприятий по орошению и осушению земель и т.д.

Например, покупка продуктов химии для сельского хозяйства обходилась примерно в два раза дешевле по сравнению с действительными затратами на их производство. В условиях централизованной системы распределения, не учитывающей интересы потребителей, гораздо дешевле обходились сельскохозяйственным объектам тракторы, комбайны, мелиоративное оборудование, которые было выгодно и удобно выпускать производителям в сельскохозяйственном машиностроении. Мероприятия в области водных мелиораций практически полностью оплачивало государство, что лишало сельскохозяйственных производителей возможности определять реальную потребность в орошении и осушении земель, контролировать затраты, влиять на качество работ. Дотации на энергоносители для промышленности и коммунального хозяйства привели к колоссальной энергоемкости экономики.

К сожалению, подобная антиэкологическая политика субсидий в значительной степени продолжается. Субсидируются природоемкие проекты в энергетике, развитие атомной энергетики, даются субсидии для производителей неэффективной сельскохозяйственной техники и т.д.

Ускоренная амортизация

Ускоренная амортизация основных фондов является хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования приоритетных видов деятельности, научно-технического прогресса. Предприятие, завышая амортизационные отчисления, тем самым сокращает размер прибыли, подлежащей налогообложению, в результате чего возрастает его чистая прибыль.

Опыт использования ускоренной амортизации в природоохранных целях в ряде стран показал хороший эффект с точки зрения быстрого накопления капитала для обновления оборудования с целью минимизации экологического ущерба. Так, например, в Германии уровень амортизации очистных сооружений составляет 60% в первый и 10% в последующие четыре года (при общей норме около 7%). В США и Великобритании очистное оборудование амортизируется также в пятилетний срок, а во Франции 50% такой техники подлежит амортизации всего за 1 год.

Продажа прав на загрязнение

Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов такого рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования загрязнения получила красноречивое название «принцип пузыря» (bubble principal).

В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на очистку на самом предприятии и других производствах в регионе. Если затраты на удержание собственных загрязнений в рамках лимита являются более значительными, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, чтобы тот усовершенствовал свои очистные системы и снизил свой объем загрязнения. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется.

Создание механизма продажи прав на загрязнение возможно и на глобальном уровне. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкого использования в мире покупок прав на загрязнение между различными странами, что будет благоприятствовать охране окружающей среды на глобальном уровне, борьбе с бедностью, так как такой механизм позволит осуществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из развитых стран в развивающиеся, а также в страны с переходной экономикой, где борьба с загрязнениями гораздо менее капиталоемка.

Например, введение углеродного налога создает массу проблем для промышленности развитых стран, которая уже практически исчерпала «дешевые» способы уменьшения выбросов парниковых газов. Киотский протокол (Япония, 1997), подписанный всеми развитыми странами и странами с переходной экономикой для предотвращения глобального изменения климата, создает реальные предпосылки для формирования нового мирового рынка торговли углеродными квотами. Эти страны приняли обязательства по сокращению выбросов в атмосферу газов, создающих парниковый эффект, — двуокись углерода, метана и др. К 2008—2012 гг. многие страны должны снизить выброс парниковых газов: США — на 7%, страны Европейского союза — до 8%, Япония — на 6%. Большинство стран с переходной экономикой должны уменьшить выбросы на 5—8%. Российские обязательства по снижению выбросов парниковых газов достаточно мягки — сохранение к 2008—2012 гг. их объема на уровне 1990 г.

В этих условиях Россия может стать одним из крупнейших в мире продавцов квот на выбросы парниковых газов.

«Залог-возврат»

Пожалуй, самым старым и проверенным экономическим инструментом в охране окружающей среды является залоговая система, или система «залог-возврат». Это хорошо знакомая всем система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополнительную стоимость, которая затем возвращается к нам обратно. Это традиционная система возврата пустых бутылок, все более широко применяемый в различных странах возврат израсходованных электрических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на свою простоту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет их утилизации.

Платежи за загрязнение

Важным элементом системы экономического механизма природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Процесс отработки теоретических и прикладных вопросов взимания платежей занял сравнительно мало времени. В 1990 г. был проведен эксперимент, охвативший 29 административных территорий страны, и уже начиная с 1991 г. платежи за загрязнение были введены в качестве обязательного инструмента хозяйственного механизма.

По идее, платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб (экстерналии), наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ и, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства. С одной стороны, это механизм, носящий «мягкий, догоняющий» характер. Будучи встроенным в систему хозяйствования, не ориентированную на экологичность, он прежде всего призван ослабить негативные последствия экономической деятельности. Именно поэтому функция накопления денежных ресурсов была главной и проще реализовывалась. Однако в перспективе стимулирующую роль платежей в переходе к природосберегающим производствам предполагалось усилить.

В настоящее время применяются три вида платежей: платежи за загрязнение атмосферы, за сброс в водные объекты (или на рельеф) загрязняющих веществ, платежи за размещение отходов.

С самого начала была принята идея двухставочных платежей. Первая ставка (базовая) отражает платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах утвержденных нормативов (ПДВ). Вторая устанавливается для сверхлимитных загрязнений в размерах, равных пятикратному значению базовой ставки.

Экономический смысл базовой ставки состоит в необходимости аккумулирования средств для воспроизводства окружающей среды при ее нормальном (неизбежном при данных технологиях) загрязнении. Содержание ставки за сверхнормативные выбросы в другом. Она предназначена для расчета суммы ущерба, нанесенного природе вследствие несоблюдения стандартов в данной области. Этот ущерб практически всегда зависит от конкретного предприятия.

Ставки платежей рассчитываются на условную тонну выбросов (сбросов) или складирования отходов.

Принятый подход для расчетов нормативов платы (базовых ставок) называется затратным, так как исходит из необходимости установить такие платежи за загрязнение, которые бы смогли покрыть финансирование природоохранных мероприятий, нужных для ликвидации ущерба или его предотвращения. Для дифференциации платежей в зависимости от вида загрязняющих веществ ставки платежей для всего многообразия ингредиентов рассчитываются исходя из показателей их относительной опасности. Это величина, обратная ПДК:

, (1)

где A_i — коэффициент относительной опасности i-го ингредиента.

В качестве основы было выбрано значение ПДК для СО₂, равное 1 мг/м³.

Таким образом, в настоящее время имеются нормативы платы (руб./т) по 214 наиболее распространенным веществам, загрязняющим атмосферу, и 197 ингредиентам, сбрасываемым в водные объекты. Шкала базовых нормативов достаточно дифференцирована — от 0,3 коп. за 1 т выбросов этилового спирта до 16,5 тыс. руб. за загрязнение атмосферы бензапиреном (в масштабе цен 1998 г.). По воде эти ставки имеют еще больший разброс.

Что касается отходов, то, применительно к платежам, они делятся на 2 вида — нетоксичныеитоксичные.

В объеме размещения первых учитываются отходы добывающей промышленности и отходы переработки. Токсичные отходы подразделяются на 4 класса опасности — от чрезвычайно опасных (1-й класс, 14 руб. за размещение 1 т в пределах установленных лимитов) до малоопасных (4-й класс, 2 руб./т).

Учтены в методике и региональные особенности, очень существенные, как уже отмечалось, для нашей страны. Исходя из них, рассчитываемая сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Для воздуха и воды он изменяется в диапазоне от 1 до 2.

Для почвы (в случае размещения отходов) этот коэффициент выше. Например, при размещении отходов в границах городов, водоемов, водоохранных территорий, рекреационных зон применяется коэффициент 5.

В итоге разработан достаточно простой (это важно для предприятий) метод определения платежей за загрязнение. Суммарный платеж за выбросы (сбросы) от стационарных источников подсчитывается по формуле:

, (2.)

где l — коэффициент экологической ситуации (табличные данные); P_i— ставка платежа за выбросы i-го вещества в пределах установленного норматива (руб./т, табличные данные); — нормативные (в пределах ПДВ, ПДС) выбросы i-го вещества (т, утверждены предприятиям); W_i — фактические выбросы i-го вещества (т, рассчитываются предприятиями); n — количество выбрасываемых ингредиентов.

Полученные данные по воздуху и воде суммируются.

Если W_i < , первая компонента формулы рассчитывается, исходя из W_i;

Если W_i £ , вторая компонента формулы не рассчитывается (равна 0 или имеет отрицательное значение).

Если W_i > , то имеют место сверхлимитные выбросы.

В последнее время порядок расчетов платежей был несколько изменен и из двухставочного фактически превратился в трехставочный. Это сделано в связи с массовым применением на практике временно согласованных норм выбросов, которые после их утверждения фактически превращались в нормативные со всеми вытекающими отсюда последствиями для расчетов. Ныне формула определения суммарного платежа выглядит следующим образом:

P_a= l [P_iW_i^m + 5P_i(W_i^l – W_i^m) + 25P_i(w_i – W_i^l)], (3)

где — выбросы i-го вещества в пределах утвержденных лимитов (т)

Таким образом, вводятся три платежеобразующих показателя: плата за загрязнение в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов (сбросов, объемов размещаемых отходов); плата за загрязнение в пределах установленных лимитов; плата за сверхлимитное загрязнение.

В случае отсутствия у предприятий утвержденных разрешений на выбросы (ПДВ, ПДС или ВСВ, ВСС) весь их объем должен учитываться как сверхлимитный.

Аналогичный подход с некоторыми особенностями применяется и к определению платежей за загрязнение от передвижных источников.

В данном случае платежи взимаются по нормативам в зависимости от вида сжигаемого топлива (дизельное, бензин, газ), его октанового числа и состава (бензин этилированный или неэтилированный).

Плата за допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу в пределах нормативов определяется по формуле:

, (4)

где е — вид топлива; Y_e — удельная плата за допустимые выбросы, образующиеся при сжигании 1 тонны е-го вида топлива (руб.); T_e — объем е-го вида топлива, израсходованного передвижными источниками.

При отсутствии данных об объеме потребленного топлива плата за выбросы определяется по типам транспортных средств (легковой автомобиль, пассажирское судно, грузовой тепловоз и т.п.), по соответствующим ставкам в форме годовой платы (тыс. руб. в год) на 1 транспортную единицу.

Плата за превышение допустимых выбросов рассчитывается по формуле:

, (5)

где j — тип транспортного средства; P_1j — плата за допустимые выбросы от j-го транспортного средства; dj — доля транспортных средств j-го типа, не соответствующих стандартам. Определяется как соотношение количества транспортных средств, не соответствующих требованиям стандартов, к общему количеству проверенных транспортных средств по результатам ежеквартальных проверок.

Общие платежи за выбросы загрязняющих веществ от передвижных источников определяются суммированием данных, полученных по формулам (4) и (5), и умножением этой суммы на коэффициент экологической ситуации.

Что касается вопроса о том, как включать платежи в экономику предприятия, то на этот счет существуют разные точки зрения. Мы полагаем, что наиболее верным будет следующий подход.

Сумма платежей за выбросы в пределах установленных нормативов должна относиться на издержки (себестоимость). В конечном итоге величина платежей в этой части будет оплачиваться потребителем, т.е. принцип «загрязнитель платит» будет трансформироваться в принцип «платит жертва». Мы полагаем, что в данном случае это справедливо, так как за загрязнение, неустранимое при данном уровне техники и технологии, должно расплачиваться все общество, если хочет потреблять тот или иной продукт. Напротив, источником платежа за сверхлимитное загрязнение должна быть прибыль, остающаяся в распоряжении предприятия после расчетов с бюджетом, банками и т.д. В реальной жизни часто и тот, и другой платеж относят на себестоимость, что недопустимо, так как относить платежи за сверхлимитное загрязнение на затраты — значит обесценить стимулирующую функцию платежей и фактически обессмыслить принцип «загрязнитель платит».

Сумма платежей предприятия за загрязнение окружающей среды может быть также уменьшена за счет затрат, осуществленных им в отчетном периоде, на природоохранные цели (строительство очистных сооружений, установка фильтров очистки и т.п.).

Опыт применения платежей за загрязнение выявил и целый ряд недостатков в этой системе.

Во-первых, нормативы платы были установлены далеко не на все вещества, образующиеся на предприятиях, следовательно, их платежи не охватывали весь спектр загрязнений.

Во-вторых, многие предприятия (особенно небольшие) обладали столь слабой материальной базой контроля, что говорить о полном и по объемам, и по ингредиентам учете выбросов можно лишь достаточно условно. Поэтому платежи за выбросы являлись заниженными даже по тем веществам, нормативы по которым имелись.

В-третьих, нуждается в уточнении сама нормативная база. Размеры нынешних нормативов занижены, что также приводило к уменьшению платежей.

В-четвертых, при разработке системы платежей не был в достаточной степени учтен фактор инфляции. Позднее поправочный коэффициент был введен, однако его значение было не сопоставимо с фактическими темпами роста инфляции, поэтому средства, аккумулирующиеся за счет платежей, обесценивались.

В-пятых, текущая, кризисная экономическая ситуация часто приводила к трудностям в сборе денег, т.е. на систему платежей за загрязнение оказывали влияние конкретные проблемы экономики.

Все это свидетельствует о том, что платежи за загрязнение окружающей среды как элемент хозяйственного механизма природопользования нуждается в трансформации.