Законодательство РБ в регулировании вопросов природопользования

Подведомственными Минприроды Республики Беларусь органами управления природопользованием на местах являются 6 областных, Мин­ский городской комитеты и 121 гор(рай)инспекция природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры административного воздействия к субъектам, наносящим ущерб ок­ружающей среде: налагают штрафы, направляют представления в судеб­ные органы и пр.

В систему Минприроды входят также департамент гидрометеороло­гии, который проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмосферного воздуха, почв, радиоактивного загрязнения природной среды; де­партамент по геологии, в компетенции которого, помимо геолого-разведочных функций, находится мониторинг состояния подземных вод и про­ведение исследований, связанных с воздействием на них аварии на ЧАЭС. В систему Минприроды входят и научные организации: Центральный на­учно-исследовательский институт комплексного использования водных ресурсов (ЦШШКИВР); Белорусский научно-исследовательский геоло­го-разведочный институт (БелНИГРИ); Республиканский научно-техни­ческий центр дистанционной диагностики природной среды «Экомир»; Белорусский научно- исследовательский центр «Экология».

Иными специально уполномоченными органами госуправления в облас­ти охраны окружающей среды являются:

Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. На него возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычай­ных ситуаций, радиоактивного загрязнения, последствий, вызванных сти­хийными бедствиями, производственными авариями и катастрофами. При министерстве функционирует департамент по надзору за безопасным ве­дением работ в промышленности и атомной энергетике;

Министерство здравоохранения Республики Беларусь. В его ведении находится санитарно-эпидемиологическая служба, а к компетенции ор­ганов санитарного надзора отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продуктов питания, соблюдением санитар­ных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных пунктов;

Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь. Осуществля­ет контроль за состоянием, использованием, воспроизводством и охраной лесов, а также ведет их государственный учет и государственный лесной кадастр;

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Бе­ларусь: отвечает за качество воды, используемой для орошения, примене­ние пестицидов и их воздействие на экологическое состояние почв;

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Бела­русь. Осуществляет координацию и методическое руководство деятель­ностью местных органов власти по эксплуатации источников водоснабже­ния, канализационно-очистных систем и систем удаления и переработки твердых отходов;

Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Обеспечивает ох­рану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, а также оказывает иное содействие природоохранным органам при осуще­ствлении государственного контроля в области охраны окружающей среды. В его составе имеются и подразделения экологической милиции;

Государственный таможенный комитет Республики Беларусь. Выпол­няет природоохранные функции путем предотвращения вывоза животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также препятствуя незаконно­му ввозу товаров, представляющих экологическую опасность;

Комитет по проблемам последствий катастрофы на ЧАЭС при Сове­те Министров Республики Беларусь. Решает экологические и социальные проблемы, возникшие вследствие радиоактивного загрязнения террито­рий после чернобыльской катастрофы;

Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь. Занимается вопросами учета земель, ведением государственного земельного кадастра, осуществляет контроль за использованием и охраной земель, руководит землеустроительной службой;

Управление делами Президента Республики Беларусь. Осуществляет руководство природоохранной деятельностью на территории национальных парков и заповедников;

Государственная инспекция по охране растительного и животного мира при Президенте Республики Беларусь. Обобщает информацию о состоя­нии ресурсов животного и растительного мира; обеспечивает государствен­ный контроль за использованием охотничье-промысловых видов живот­ных, промысловых запасов рыб и водных беспозвоночных; осуществляет рыбоохранную деятельность.

Значительную роль в организации контроля за качеством окружаю­щей среды и обеспечением экологической безопасности хозяйственной деятельности выполняют общественные организации и объединения: Бе­лорусское общество охраны природы, Белорусское общество охотников и рыболовов, Белорусское молодежное движение «Белая Русь», Белорус­ский социально - экологический союз, Белорусская экологическая партия «зеленых».

На уровне субъектов хозяйствования управление природоохранной деятельностью осуществляет их администрация (чаще всего один из заме­стителей директора предприятия является ответственным за охрану окру­жающей среды). Функции управления в области охраны окружающей сре­ды на предприятиях состоят в планировании природоохранных мероприя­тий, эксплуатации основных природоохранных фондов и контроле за выб­росами (сбросами) загрязнений.

Эти функции выполняет, как правило, группа охраны природы при главном инженере, главном энергетике или главном технологе. В природоох­ранный комплекс предприятия входят участки очистных сооружений и водоканализации, газопылеулавливающие установки, санитарно-промышленные лаборатории. Количество работающих в природоохранных под­разделениях может составлять 3-5% от общей численности рабочих.

Определенные природоохранные функции осуществляет и отдел тех­ники безопасности: проверку работы вентиляционных, санитарно-технических систем и т.п.

Важное место в природоохранной деятельности принадлежит завод­ским лабораториям, которые осуществляют контроль за состоянием сточ­ных вод, работой очистных сооружений. Их деятельность в свою очередь контролируется районными санитарно-эпидемиологическими станциями, органами водоочистки, Минприроды и его подведомственными организа­циями. Реализация природоохранных функций субъектов хозяйствова­ния должна способствовать совершенствованию технологии производства, ремонтно-эксплуатационных и наладочных работ, безаварийной работе оборудования, своевременному выполнению планово-предупредительно­го и текущего ремонта.

2.2. Прогнозирование и планирование природоохранной деятельности и рационального природопользования

Важной функцией управления является прогнозирование и планиро­вание природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов, или эколого-экономическое прогнозирование и пла­нирование. Одна из существенных особенностей разработки плана-про­гноза природопользования состоит в том, что объектом планирования яв­ляются не только социально-экономические, но и природные процессы и явления. Природа, как известно, инерционна, консервативна, изменения в ней происходят намного медленнее, чем в общественной жизни. В связи с этим огромное значение приобретает заблаговременное предвидение воз­можных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, составление долгосрочных программ и прогнозов, в которых определяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Такой прогноз предпо­лагает, прежде всего, определение основных направлений и масштабов воз­действия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического роста.

В системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и восстановлению природно-ресурсного потенциала страны, обеспечению его рационального и комплексного использования, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, жи­лищного и коммунального хозяйства городов на окружающую среду. Впер­вые раздел «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов» был включен в государственный план развития народного хо­зяйства на 10-ю пятилетку (1975-1980 гг.). Задания по охране природы устанавливались в целом по СССР, союзным республикам, министерствам и ведомствам, отдельным регионам и городам; определялись объемы капи­тальных вложений и ввод в действие природоохранных мощностей и объек­тов. К сожалению, эколого - экономическое планирование, как и вся систе­ма централизованного планирования, оказалось недееспособным в резуль­тате несбалансированности планов, т.е. несоответствия между плановыми заданиями и определенными для их осуществления финансовыми и мате­риальными ресурсами.

Новые подходы к эколого-экономическому планированию были определены при разработке Государственной программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991 -1995 гг. и на перспективу до 2005 г. В этой программе была дана объек­тивная оценка состояния природной среды по СССР и отдельным регио­нам, выделены зоны с неблагополучной экологической ситуацией.

Природоохранная концепция, долгосрочные цели и основные направления их решения впервые обосновывались с учетом перехода к рыночной экономике. Ставилась задача разработать и ввести в действие новый хозяйственный механизм рационального природопользования на основе при­менения преимущественно экономических методов управления в сочета­нии с правовыми и воспитательными мерами.

Соответственно в Беларуси была разработана и принята Республикан­ская комплексная программа охраны окружающей среды (программа «Эко­логия») на 1991-1995 годы и на перспективу до 2000 года. Развитие кри­зисных явлений в экономике Беларуси, прекращение финансирования ряда экологических программ из общесоюзных фондов не позволили в полном объеме выполнить эту программу. Особенно негативно это сказа­лось на ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

После получения статуса независимого государства эколого - экономическое прогнозирование и планирование в Беларуси осуществляются на основе действующих нормативно-правовых документов международного сообщества и законодательства Республики Беларусь. С началом рыноч­ного реформирования экономики функции и содержание планирования резко изменяются на всех уровнях управления. Планирование утрачивает свой директивный характер, становится индикативным, т.е. направляю­щим, рекомендательным, ориентирующим, координирующим действия и интересы государства и других субъектов хозяйствования. Но в условиях экономического кризиса индикативные планы включают как показатели-ориентиры, имеющие лишь информационное значение для предприятий, так и директивные показатели (в частности, госзаказ), экономические ре­гуляторы (цены, налоги, ставки, экономические нормативы).

Порядок прогнозирования и программирования мероприятий по ох­ране окружающей среды закреплен в законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (ст. 80 в редакции 2002 г.). Принятая в Бела­руси государственная экологическая политика нашла отражение также в программах (прогнозах, планах) социально-экономического развития стра­ны и других документах, разрабатываемых и реализуемых в соответствии с законом «О государственном прогнозировании и программах социаль­но-экономического развития Республики Беларусь» (1998). Данным за­коном определено, что основополагающим документом для всех долго-, средне- и краткосрочных государственных прогнозов и программ социаль­но-экономического развития страны является Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития (НСУР), разрабатыва­емая один раз в пять лет на 15-летний период. НСУР разрабатывается в соответствии с рекомендациями Конференции ООН по окружающей сре­де и развитию в Рио-де-Жанейро и международными методиками. В ней намечаются основные стратегические цели, задачи, базовые принципы и основные приоритеты социально-экономической и экологической политики Республики Беларусь. На основе НСУР осуществляется разработка Основных направлений социально-экономического развития на 10-лет­ний период, в которых есть обязательный раздел «Состояние окружаю­щей среды и меры по ее улучшению».

На 5-летний период разрабатывается Программа социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь, содержащая разделы «Природно-ресурсный потенциал» и «Рациональное природопользование и охрана окружающей среды». В годовых прогнозах социально-экономического раз­вития имеется раздел «Охрана окружающей среды и использование при­родных ресурсов», в котором наиболее детально представлены экологи­ческие параметры - лимиты допустимых выбросов загрязняющих веществ, показатели использования природных ресурсов, расчет объема капиталь­ных вложений, направляемых на охрану окружающей среды, перечень при­родоохранных мероприятий и затраты на их проведение, доведение зада­ний до областей и Минского горисполкома, отдельных министерств, ве­домств и предприятий.

Помимо плановых документов социально-экономического развития, содержащих прогнозные показатели в области реализации экологической политики, в Республике Беларусь разрабатывается целый ряд «специали­зированных» программ, комплексных схем, планов, прогнозов природоох­ранного планирования на государственном, территориальном и отрасле­вом уровнях. Основополагающим документом такого рода следует назвать принятый на период 2001-2005 гг. Национальный план действий по раци­ональному использованию природных ресурсов и охране окружающей сре­ды Республики Беларусь (НПДООС). Мероприятия, намеченные в нем, в свою очередь конкретизируются в документах отраслевого и территори­ального планирования.

НПДООС предполагает логическое продолжение реализации приро­доохранных мер, предусмотренных предыдущими национальными програм­мами по рациональному использованию природных ресурсов и охране ок­ружающей среды (на периоды 1991-1995 гг. и 1996-2000 гг.), и ставит следующие цели:

• дальнейшее снижение вредного антропогенного воздействия на ок­ружающую среду и улучшение экологической обстановки - одного из фак­торов, обеспечивающих физическое, психологическое и социальное бла­гополучие населения республики;

• последовательную экологизацию всех звеньев общественного произ­водства как неотъемлемой части процесса достижения устойчивого раз­вития и жизнедеятельности общества;

• защиту наиболее уязвимых и ценных экосистем и биологических видов.

Исходя из этих целей, НПДООС предусматривает меры по решению следующих первоочередных задач:

• реализации конкретных мероприятии, направленных на снижение вредного воздействия на окружающую среду;

• решения экологических проблем наиболее эффективными способа­ми, включая:

- совершенствование техники и технологических процессов, надле­жащую организацию производства и обеспечение предприятий необходи­мым природоохранным оборудованием;

- совершенствование экономического механизма природопользова­ния;

- совершенствование организационной структуры управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- совершенствование нормативной правовой базы природопользова­ния и охраны окружающей среды;

- совершенствование системы информации по природопользовании и охране окружающей среды, включая расширение доступа общественнос­ти к экологически значимой информации;

- улучшение контроля за состоянием окружающей среды и здоровья населения;

- совершенствование образования и воспитания в области природо­пользования и охраны окружающей среды;

- расширение и укрепление международного сотрудничества.

В НПДООС дана оценка современного состояния природной среды, определен приоритет в использовании природных ресурсов и природоох­ранной деятельности, отмечены первоочередные задачи по обеспечению управления и контроля за выполнением требований и мероприятий, нор­мативно-правовому и информационному обеспечению, совершенствова­нию экономического механизма природопользования и т.п. Выделяются неотложные природоохранные меры в отдельных отраслях народнохозяй­ственного комплекса страны - промышленности, энергетике, на транспор­те, в сельском и лесном хозяйстве, приводится перечень основных строек и объектов и пр.

Решение экологических проблем требует проведения глубоких и все­сторонних комплексных научных исследований. Этим продиктована раз­работка и реализация государственных научно-технических программ. Главной целью таких программ является обоснование научных и техни­ческих решений, обеспечивающих повышение уровня обеспечения страны собственными природными ресурсами, внедрение экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий, направленных на эффективную защиту среды и уменьшение антропогенного воздействия на природные экологи­ческие системы.

Спецификой эколого-экономического планирования в Беларуси яв­ляется поиск взаимосвязанного решения экологических проблем и лик­видации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Беспрецедентное по площади, уровням и продолжительности действия радиационное загрязнение резко ограничило природно-ресурсный потенциал страны, потребовало огромных затрат на снижение радиационной опасности. Ряд сложных научно-технических проблем в зоне экологического бедствия решается в соответствии с государственными программами Республики Беларусь по минимизации и преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, начиная с 1991 года, были приняты три пятилетние программы. В целях минимизации последствий катастрофы на ЧАЭС и социально-экономической реабилитации территорий, загрязненных ра­дионуклидами, предусматривается регулярное проведение на пострадав­ших территориях радиационно-экологического мониторинга, осуществ­ление комплекса мероприятий по реабилитации загрязненных сельхоз­угодий, предотвращение переноса радионуклидов на более чистые терри­тории. Важное место отводится разработке радиационно-гигиенических паспортов населенных пунктов, что служит основой планирования и реа­лизации мероприятий по обеспечению радиационной безопасности заг­рязненных территорий.

Объектами природоохранного прогнозирования и планирования яв­ляются и отдельные природные комплексы, и экологические системы. По некоторым природным комплексам Беларуси составлены схемы охраны природы, которые включают оценку современного состояния природной среды, прогноз природных процессов в условиях антропогенного воздей­ствия, комплекс мер, необходимых для стабилизации и улучшения при­родной среды. В разный период разрабатывались схемы комплексного ис­пользования и охраны водных и земельных ресурсов бассейна р. Западная Двина, оз. Нарочь и других природных объектов. Были составлены Схема рационального природопользования Белорусского Поозерья и Схема ра­ционального размещения особо охраняемых природных территорий Рес­публики Беларусь. Взаимосвязанный анализ современного и перспектив­ного состояния природной среды и развития хозяйства как источника ан­тропогенных нагрузок на экологические системы позволяет в названных схемах определить стратегические направления использования природ­ных ресурсов, охраны природы и создания условий для достижения эко­логической стабильности на территории природного комплекса.

Природоохранное прогнозирование и планирование осуществляется на территориальном и отраслевом уровнях. Территориальное прогнозиро­вание и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное развитие и размещение производительных сил страны с учетом экологической емкости территории. На местах планы-прогнозы охраны окружающей среды разрабатываются соответствующи­ми территориальными исполнительными органами управления с участи­ем общественных экологических организаций. Составлены областные, рай­онные, городские планы действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Намечаемые в них мероп­риятия увязываются с основными положениями НПДООС. Проектно-планировочные работы, выполняемые для промышленных и сельскохозяй­ственных территорий, пригородных зон, курортов, районов массового от­дыха и туризма, в обязательном порядке включают комплекс природоох­ранных мероприятий.

С начала 90-х годов ведется разработка территориальных комплекс­ных схем охраны окружающей среды Беларуси. Цель подобных схем - оп­ределение комплекса мероприятий по охране природы, предотвращению и ликвидации негативного влияния хозяйственной деятельности на окру­жающую среду, сохранения ее параметров и поддержания экологического равновесия. Такие схемы составлены для ряда городов и регионов Белару­си: Речицы и Гомеля с прилегающими районами, Жлобина, Могилева и области, намечается их разработка для Минска, Витебска, Новополоцка, Мозыря и некоторых других городов с неблагополучной экологической ситуацией.

Отраслевое природоохранное прогнозирование и планирование про­водится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятия­ми, согласовывается с основными показателями территориального плани­рования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов. Примером отраслевого природо­охранного планирования является Государственная программа охраны и рационального использования земель, Схема рационального использо­вания и охраны торфяных ресурсов Республики Беларусь на период до 2010 года. Намечается разработка еще ряда отраслевых программ, отра­жающих экологические аспекты отдельных народнохозяйственных комп­лексов и отраслей экономики, — «Экология и энергетика», «Экология и транспорт», «Экологизация сельского хозяйства» и др.

На крупных и средних предприятиях (объединениях) самостоятельно разрабатываются планы мероприятий по охране окружающей среды в тес­ной увязке с бизнес-планами производства. Обычно в них находят отра­жение следующие аспекты природоохранной деятельности: разработка и совершенствование технологических процессов с целью сокращения нега­тивного воздействия на окружающую среду; строительство, реконструк­ция и оборудование природоохранных и ресурсосберегающих объектов; содержание и эксплуатация очистных сооружений и утилизационных ус­тановок, повышение эффективности их использования; планируемое сни­жение (при расширении производства возможно увеличение) выбросов (сбросов, отходов) по отношению к предыдущему году; разработка эколо­гического паспорта предприятия; контроль за работой природоохранных объектов, экологический аудит и др. Определяется общая сумма природо­охранных затрат, в т.ч. объем капитальных вложений; источники финанси­рования (собственные природоохранные фонды, местные бюджеты и др.); сроки начала и окончания работ; освоение средств поквартально; ожидае­мый природоохранный эффект.

Таким образом, в стране функционирует достаточно отлаженная сис­тема природоохранного планирования, основанная на соподчиненности плановых документов и прогнозных показателей как по горизонтали, так и по временной вертикали (но «принципу матрешки»).

Основные блоки эколого-экономического прогнозирования во взаи­мосвязи с системой государственных прогнозных документов социально-экономического развития страны представлены на рис. 2.3.

Реализация государственной экологической политики требует даль­нейшего совершенствования системы прогнозирования природопользова­ния и природоохранной деятельности в целях обеспечения плановых и прогнозных документов необходимыми для их выполнения материальны­ми, финансовыми и трудовыми ресурсами; достижения реальности и эф­фективности каждого из выделенных блоков эколого-экономического пла­нирования; соблюдения технологической последовательности разработки планов по охране окружающей среды и их согласования с частными и ком­плексными прогнозами (программами, планами) экономического и соци­ального развития страны