Функции управления природопользованием

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций,то есть видов деятельности, воздействую­щих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:

- нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

- учет природных объектов и ведение природных кадастров;

- осуществление мониторинга окружающей среды;

- экологический контроль, экспертиза и аудит;

- эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

- экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

- разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, при­менение санкций за нарушение природоохранного законодательства.

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе государственного управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владе­ния государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами - природопользователями, а также сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускае­мой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые по­просту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.

7. Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

- планирование, в том числе формирование целей, задач, определе­ние необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансо­вых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результа­тов;

- проведение организационных мероприятий с выполнением деталь­ной классификации предстоящих работ;

- подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с уче­том новых задач и выдвигаемых требований;

- технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяй­ственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

- выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование раз­личных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых ак­тов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования явля­ются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления эко­логических норм и требований.

Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды, и соответственно этому в мировой практике различают следующие их виды.

Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природ­ных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в при­родной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каж­дого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК сред­несуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмос­ферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешен­ных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного произ­водственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уро­вень выбросов/сбросов из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называе­мых предельно допустимыми выбросами/сбросами (ПДВ, ПДС), прово­дят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязне­ние и суммирования выбросов/сбросов всех источников.

В некоторых случаях в качестве компромисса устанавливаются вре­менные нормативы - временно согласованные выбросы/сбросы (ВСВ, ВСС), - когда по каким-то объективным причинам нормативы ПДВ(С) не могут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на опре­деленный ограниченный срок с условием достижения уровня ПДВ(С) в результате реализации соответствующей программы по сокращению выб­росов/сбросов.

Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, существуют весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.

Стандарты качества продукции, или товарные стандарты, регламентируют экологичность продуктов, изделий, сырья и т.д. (нормативы содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.).

Начало рыночных преобразований требует безусловного соблюдения странами СНГ единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организа­ция по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, раз­рабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и экологического управления - стандарты ИСО серии 14000, включающие требования и руководство по внедрению и использо­ванию системы экологического управления, руководство по экологичес­кому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда это становится жизненно необ­ходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ после того, как выяснилось его губительное воздействие на иммунную систему живых организмов, а согласно Венской конвенции об охране озонового слоя (22 марта 1985 г.) и Монреальскому протоколу (16 сентября 1987 г.) по веществам, разрушающим озоновый слой, к концу XX в. предполагался полный запрет на производство и потребление хлор-фторуглеродов, приводящих к разрушению озонового слоя. Если же мас­штабы воздействия (потребление или производство какого-либо веще­ства, лов рыбы, вырубка лесов и т.п.) должны быть лишь ограничены, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует пол­ному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их при­менения.

Разрешения, или лицензии, выдаются природопользователям, желаю­щим закрепить юридическое право на проведение хозяйственной или иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Лицензии дают право на пользование одним видом при­родного ресурса (или на один вид воздействия на окружающую среду) в установленном месте и на определенных условиях, выдаются на опреде­ленный срок и возобновляются через установленное время. В большин­стве постсоветских государств выдаются специальные лицензии на пользо­вание ресурсами недр, водо-, земле- и лесопользование, а также разреше­ния на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, от­стрел охотничьих животных, вылов рыбы.

В странах ЕС выдача разрешения на выбросы является обязательной про­цедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических уста­новок. В США разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу хозяйствующими субъектами осуществляются администрацией Штатов при условии достижения ими национальных стандартов качества воздуха.

Главный принцип административного управления природопользова­нием в Беларуси - разрешительно-запретительный. Минприроды Республики Беларусь и его органами (или другими упол­номоченными властными структурами) устанавливаются лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы/сбросы загрязняющих ве­ществ, размещение отходов и т.д. и в соответствии с ними субъектам хо­зяйствования выдаются разрешения на природопользование (разрешения на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользова­ние, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.).

Ответственные работники Минприроды и его органов или других упол­номоченных властных структур имеют право приостанавливать деятель­ность хозяйствующих субъектов в случае их несоответствия экологичес­ким требованиям, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за нарушения природоохранно­го законодательства.

Переход экономики на рыночные рельсы требует расширить сферу применения экономических мето­дов управления. Эти методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использо­вании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической по­литики. Однако успешное применение стоимостных механизмов возмож­но лишь при четко регламентируемой системе государственных стандар­тов, разработка и реализация которых требуют использования админист­ративных методов, директивно ограничивающих нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объемов выбро­сов загрязнений и др.

В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода дей­ствий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и произ­водственных проектов, сужается область применения управленческих фун­кций властных структур. В рыночной экономике управление развертывается на уровне производственного объекта и сводится к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

На макроуровне воздействие властных структур приобретает харак­тер регулирования. Регулирование природопользования, или экологическое регулирова­ние, представляет собой систему способов и мер государственного воздей­ствия на экологизацию общественного развития посредством гармонич­ного сочетания механизмов административного управления (норматив­но-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стиму­лирования.