Службы контроля в сфере природопользования

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере определяется состоянием контроля и нормирования использования природных ресурсов.

Управление природопользованием – это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охране окружающей среды, а также обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды.
В триаде субъектов – гражданин, организация (предприниматель) и государство – государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства.

Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).

Методы управления – это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Все эти методы
в управлении природопользованием должны применяться комплексно,
в системе, при приоритете экономических методов управления.

Основные из них:

административные (командно-распорядительные) – обеспечиваемые возможностью государственного принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района;

экономические – создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования. Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т. п.;

социально-психологические методы управления представляют собой систему средств социального и психологического воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население данного района с целью обеспечения благоприятных климатических условий проживания человека, снижения заболеваемости населения, увеличения продолжительности жизни людей и способности их к труду, сохранения эстетической ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т. п. Эти методы реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или напротив выговоры, устные или в приказах администрации и т. п.);

организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнений окружающей среды, организацию малоотходных и безотходных технологий при использовании природных ресурсов. Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижений науки и техники. Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т. е. видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются: нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования; учет природных объектов и ведение природных кадастров; осуществление мониторинга окружающей среды; экологический контроль, экспертиза и аудит; эколого-экономическое прогнозирование и планирование; экономическое стимулирование природоохранной деятельности; разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

15.5. Организационные структуры управления экологией
и природопользованием в Российской Федерации

Успешное функционирование системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации, как и любой системы управления, возможно только при наличии следующих составляющих:

эффективной административной структуры органов управления;

качественной нормативной правовой базы, регулирующей отношения в данной области;

действенных механизмов обеспечения качества окружающей среды:
оценки воздействия на окружающую среду; экологического контроля и надзора; экологической экспертизы, экологического аудита, сертификации, лицензирования;

экономического механизма регулирования деятельности в данной области.

Структура органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования, начиная с начала 90-х годов ХХ в., претерпевала постоянные изменения. Изменялись как количество органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, так и их полномочия. Крупные и незначительные реорганизации проходили с периодичностью от одного до четырех лет.

Административная реформа началась в 2004 г. и продолжается до последнего времени.

Указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» радикально изменил структуру государственной власти и управления на федеральном уровне. Была введена трехуровневая структура органов власти и управления: министерства, службы, агентства.

Изменения затронули как властные отношения по вертикали (федеральные органы государственной власти – органы государственной власти субъектов Российской Федерации – органы местного самоуправления), так и по горизонтали (между федеральными органами государственной власти). Особое значение имели реформирование Министерства природных ресурсов Российской Федерации (передача подавляющего большинства правоприменительных полномочий вновь образованным подведомственным органам: Росприроднадзору, Росводресурсам, Рослесхозу, Роснедрам), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (образование Россельхознадзора, Росрыболовства), создание Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (передача последней ряда полномочий реорганизованных и ликвидированных федеральных органов исполнительной власти) и др. 20 мая 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Таким образом, вместо одного органа – Министерства природных ресурсов России было создано три: Министерство природных ресурсов России, Ростехнадзор (напрямую подчиняется Премьеру), Росприроднадзор (находится в ведении министра природных ресурсов). Причем каждое из этих ведомств имеет свои территориальные органы в каждом субъекте Российский Федерации. Кроме этих трех ведомств, окружающую среду фактически контролирует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития, а также Россельхознадзор, который тоже наделен полномочиями по регулированию природопользования и контроля за состоянием окружающей среды. При этом полномочия этих органов не были четко определены, в результате чего произошло их дублирование, а следовательно, общее увеличение численности аппарата при недостатке его в каждом конкретном органе. Например, контроль и надзор за водными биологическими ресурсами и средой их обитания возложены на Росприроднадзор и Россельхознадзор. Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), а функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. По некоторым оценкам, только функциональные полномочия по регулированию, надзору, контролю, управлению имуществом и т. п. в сферах управления использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2004–2005 гг. имели как минимум два Министерства, семь федеральных служб, шесть федеральных агентств. В то же время не было предусмотрено ни одного управленческого подразделения, наделенного функциональной ответственностью и соответствующими полномочиями: по обеспечению сохранения природной среды в целом в стране, в отдельных регионах, в локальных и региональных природных системах и т. п.; по координации всей природопользовательской деятельности в стране и регионах; по координации всей совокупности воздействий и отдельных видов воздействий общества на природу; по научному обеспечению перехода России к «устойчивому природопользованию»; по разработке скоординированных комплексных методических и нормативных материалов для эколого-экономического анализа, оценок, прогнозов развития природопользования на единой методологической основе; по разработке комплексных оперативных и стратегических управленческих решений в едином научно-практическом ключе на федеральном и региональном уровне и т. д. Как скрупулезно подсчитал Всемирный фонд дикой природы, у нас из 29 функций, которые надлежит исполнять власти, десять не закрепили ни за одним ведомством, три передали частично, зато остальные дублированы. Разработку федеральных целевых программ вообще ни за кем не закрепили. В управленческой практике все отмеченное многообразие – из около 15 надзирающих и контролирующих органов управления и около 23 органов, осуществляющих ограниченное, часто «номинальное» государственное управление региональным природопользованием, которым занимаются «курируемые» предприятия, – действует нескоординированно, неизбежно дублируя «выгодные» функции, неизбежно «переталкивая» в другие ведомства функции «невыгодные». Дополнительные изменения в управление природопользованием и охраной окружающей среды по распределению прав, обязанностей и ответственности между уровнями власти внес федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В сфере природопользования среди основных изменений, внесенных этим законом, можно выделить перераспределение прав и ресурсов на уровень федеральный, а ответственности за состояние природной среды – на уровень региональный. Практика 2005 г. выявила очевидную нерациональность складывающейся в этой сфере ситуации, в связи с чем был принят федеральный
закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ от 31.12.2005 г. В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Для выполнения этого положения Конституции Российской Федерации Федеральным законом от 31 дек. 2005 г. № 199 целый ряд полномочий федеральных органов государственной власти был передан органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако передача данных полномочий не была подкреплена соответствующими правовыми актами, определяющими порядок их передачи, и достаточным финансированием. Это относится, прежде всего, к государственной экологической экспертизе и государственному экологическому контролю. Таким образом, этим законом реализована попытка упорядочить нерациональные правовые положения, в том числе препятствующие нормализации ситуаций по многим отдельным вопросам охраны природы, сохранения благополучной среды проживания населения, природопользования. Эти изменения в основном перераспределили права, ресурсы, обязанности, ответственность между уровнями власти и ведомствами при регулировании отношений в сферах ветеринарии, охраны здоровья граждан, охраны животного мира, охране окружающей среды, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, организации и проведения экологической экспертизы. Так, с 1 янв. 2007 г. полномочия по проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня от экспертных подразделений территориальных органов Росприроднадора и Ростехнадзора, организующих и проводящих государственную экологическую экспертизу, делегированы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

15.6. Экономические принципы
эффективного использования природных ресурсов