Информация, отнесенная к сведениям, составляющим государственную тайну или коммерческую тайну, - см. комментарий к ст. 31.2.
Статья 31.2. Декларация о воздействии на окружающую среду
Комментарий к статье 31.2
Общий обзор статьи.
Комментируемая статья введена пунктом 16 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <617>, а пунктом 6 ст. 12 указанного Закона установлена дата введения - 1 января 2019 г.
--------------------------------
<617> СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4220.
Она состоит из восьми пунктов и определяет круг обязанных и уполномоченных субъектов (п. п. 1, 2, 7 и 8), содержание декларации о воздействии на окружающую среду (п. 3), общие требования к форме декларации (письменная форма или электронный документ) (п. 2), составу документов, представляемых совместно с указанной декларацией (п. 4), и периодичности представления декларации (п. 6). В ней также предусмотрено применение законодательства Российской Федерации о государственной тайне к представлению и рассмотрению в составе декларации сведений, составляющих государственную тайну; а в части представления и рассмотрения в составе декларации сведений, составляющих коммерческую тайну, - применение положений законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации (п. 5).
Пункт 7 содержит отсылку к актам федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации определять форму декларации и порядок ее заполнения. В виде бланкетной нормы сформулированы положения об ответственности за непредставление декларации о воздействии на окружающую среду или включение в декларацию недостоверных сведений (п. 9).
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Она призвана установить основы нормативного регулирования процесса представления декларации о воздействии на окружающую среду и внесения изменений в нее.
Сфера ее действия распространяется на отношения, возникающие при эксплуатации объектов II категории как на территории Российской Федерации, так и в ее исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.
Адресатами статьи являются обязанные и уполномоченные субъекты. Круг обязанных субъектов (юридические лица и индивидуальные предприниматели, использующие в своей деятельности объекты II категории) пока не ясен, поскольку категории объектов подлежат определению в ходе государственной регистрации таких объектов, с учетом критериев, установленных в порядке, предусмотренном статьей 4.2 (см. комментарий к ней). Круг уполномоченных субъектов включает Правительство Российской Федерации, уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, а также уполномоченные в установленном порядке органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основные понятия.
3.1. Декларация о воздействии на окружающую среду.
Согласно пункту 1 декларация о воздействии на окружающую среду в обязательном порядке подается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность на объектах II категории (оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду) (п. 1 ст. 4.2). Критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 4.2). Присвоение соответствующей категории объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется при его постановке на государственный учет. Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (п. 4 ст. 4.2).
В соответствии с пунктом 3 ст. 11 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность с использованием объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (независимо от вида установленного законом вида прав на такой объект), обязаны в течение двух лет с момента вступления в силу указанного Закона (1 января 2015 г.) поставить такие объекты на государственный учет в порядке, установленном статьей 69.2 (см. комментарий к ней).
Точная дата окончания срока постановки на учет таких объектов может быть достоверно установлена только в случае признания применимости по аналогии правил ГК РФ <618>, однако этот срок в любом случае наступает ранее вступления в силу комментируемой статьи (1 января 2019 г.).
--------------------------------
<618> См.: Кузякин Д.А. О порядке определения даты вступления в силу и периода действия нормативных правовых актов // Законодательство. 2004. Спецвыпуск.
В свете пункта 12 ст. 31.1, предоставляющего юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность на объектах II категории, право оформлять комплексное экологическое разрешение, представляется двусмысленным отсутствие упоминания в Законе о юридических последствиях такого обращения. Действительно, с одной стороны, субъекту предпринимательской деятельности предоставляется возможность выбора. С другой стороны, реализация права, предусмотренного ст. 31.1, не освобождает от обязанности представления декларации о воздействии на окружающую среду. Действительно, пункт 8 ст. 31.2 прямо освобождает от необходимости представления декларации в отношении объектов I, III и IV категорий. Корреспондирующая норма об освобождении от обязанности подавать декларацию в отношении объектов II категории, на которые получено комплексное разрешение на основании ст. 31.1, в Законе отсутствует.
Такой вывод подтверждается и анализом новой редакции статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (вступает в силу с 1 января 2019 г.) <619>. Согласно пунктам 3 и 4 указанной статьи включение сведений о нормативах образования и размещения отходов в комплексное разрешение предусмотрено только в отношении объектов I категории. Субъекты, эксплуатирующие объекты II категории, могут представлять информацию о нормативах образования и размещения отходов исключительно в составе декларации о воздействии на окружающую среду.
--------------------------------
<619> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
Аналогичным образом в соответствии с пунктом 4 ст. 5 и п. 6 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ с 1 января 2019 г. вступит в силу новая редакция Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <620>. Согласно пункту 10 ст. 15 указанного Закона выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах II категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, за исключением выбросов радиоактивных веществ, осуществляются на основании декларации о воздействии на окружающую среду.
--------------------------------
<620> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
3.2. Форма и содержание декларации. Понятие "форма декларации" используется по тексту статьи в двух смыслах. В соответствии с пунктом 1 под альтернативными формами декларации понимаются документ на бумажном носителе (письменная форма) и документ, существующий в машиночитаемом виде (форма электронного документа). Пункт 7 устанавливает право Правительства Российской Федерации делегировать полномочия федеральному органу исполнительной власти по определению единой формы представления документа (на бумажном носителе или в машиночитаемом виде).
Указанное право не затрагивает такой элемент декларации, представляемой в форме электронного документа, как усиленная квалифицированная цифровая подпись. Требования к ней установлены Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" <621> и принятым в соответствии с данным Законом Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 852 "Об утверждении Правил использования усиленной квалифицированной электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг и о внесении изменения в Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг" <622>.
--------------------------------
<621> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2036.
<622> СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4903.
Состав информации, подлежащей включению в декларацию, предусмотрен пунктом 3 и включает:
- общие сведения о субъекте предпринимательской деятельности (для юридического лица - наименование, организационно-правовая форма и адрес (место нахождения), для индивидуального предпринимателя - фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства) <623>;
--------------------------------
<623> В части, касающейся сведений о субъектах предпринимательской деятельности, отметим, что наименование и организационно-правовая форма (для юридического лица), фамилия, имя и отчество, место жительства (для индивидуального предпринимателя) не являются уникальными идентифицирующими признаками (см. п. 3.4 комментария к ст. 31.1). Данный недостаток комментируемой статьи не может быть устранен подзаконным актом, поскольку перечень обязательных сведений, установленный Законом, закрытый (см. п. 3.4 комментария к ст. 31.1).
- код объекта (см. комментарий к ст. ст. 69, 69.2);
- вид основной деятельности, виды и объем производимой продукции (товара);
- информацию о реализации природоохранных мероприятий;
- данные об авариях и инцидентах, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду и произошедших за последние семь лет;
- декларируемые объем или массу выбросов, сбросов загрязняющих веществ, "образовываемых и размещаемых отходов";
- информацию о программе производственного экологического контроля (см. комментарий к ст. 67).
Одновременно с подачей декларации о воздействии на окружающую среду представляются расчеты нормативов допустимых сбросов, нормативы допустимых выбросов (п. 4). В соответствии с пунктом 3 ст. 22 комментируемого Закона в редакции, вступающей в силу 1 января 2019 г., расчет нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, за исключением радиоактивных веществ, является приложением к декларации.
Порядок разработки и установления нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ, а также выдачи разрешений на выбросы радиоактивных веществ, разрешений на сбросы радиоактивных веществ устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 9 ст. 22). Исходя из положений пунктов 7 и 8 ст. 22 такие разрешения будут выдаваться в отношении стационарных источников сроком на 7 лет отдельно. С учетом изложенного, надо полагать, что расчеты выбросов и сбросов радиоактивных веществ не подлежат представлению вместе с декларацией.
Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с пунктом 10 ст. 22 особенности установления нормативов допустимых сбросов для организаций, осуществляющих водоотведение, и их абонентов устанавливаются законодательством Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (см. комментарий к ст. 22).
Содержание сведений, представляемых в составе декларации о воздействии на окружающую среду, имеет важное юридическое значение, поскольку они принимаются за основу при расчете платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с пунктом 9 ст. 1 и п. 7 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2020 г. в целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы будут применяться повышающие коэффициенты:
- 25 - за объем или массу отходов производства и потребления, размещенных с превышением указанных в декларации о воздействии на окружающую среду, а также в отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении отходов производства и потребления, представляемой в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами;
- 100 - за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих указанные в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории (см. комментарий к ст. 16.3).
3.3. Информация, отнесенная к сведениям, составляющим государственную тайну или коммерческую тайну. Отсылка к нормативным правовым актам, устанавливающим специфические правила в отношении указанной информации, предусмотрена пунктом 5. Основным источником норм в указанной сфере является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <624>. В части порядка отнесения информации к соответствующей категории сведений указанный Закон, в свою очередь, содержит отсылку к другим источникам права. Так, пункт 4 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ гласит, что условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение устанавливаются федеральными законами. Этими Законами являются: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <625> и Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" <626>.
--------------------------------
<624> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
<625> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.
<626> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283.
Статья 2 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" гласит, что государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 <627> и является достаточно обширным. В пунктах 32 - 35, 37 и 44 указанного Перечня указаны государственные органы и организации, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.
--------------------------------
<627> Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775.
Следует учитывать, что принадлежность информации к сферам, предусмотренным указанным Перечнем, не означает, что на содержащий такую информацию документ автоматически распространяются правила обращения со сведениями, составляющими государственную тайну. Дело в том, что информация в установленном порядке должна быть отнесена к одной из степеней секретности (особо важная, совершенно секретная или секретная), а документ, содержащий такую информацию, должен быть снабжен соответствующим грифом <628>. Таким образом, отнесение информации в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, является обязательным условием применения к ней специальных режимов хранения, передачи, распространения и доступа <629>.
--------------------------------
<628> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 870 "Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности" // СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3619; Указ Президента РФ от 6 октября 2004 г. N 1286 "Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны" // СЗ РФ. 2004. N 41. Ст. 4024.
<629> См.: Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. N 63 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне" // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 762.
Согласно части 2 ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" информация, составляющая коммерческую тайну, - это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.
В соответствии с частью 1 ст. 4 указанного Закона право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, и на определение перечня и состава такой информации принадлежит обладателю такой информации. Свобода усмотрения обладателей информации по установлению режима коммерческой тайны не является безусловной и может быть реализована с учетом ограничений, предусмотренных ст. 5 указанного Закона. Указанная статья содержит прямой запрет на отнесение к коммерческой тайне в том числе информации о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом (п. 4 ст. 5). Данный Закон также устанавливает норму, согласно которой режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений, обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами (п. 11 ст. 5).
3.4. Сроки подачи декларации и внесение изменений в нее. Согласно пункту 6 комментируемой статьи декларация представляется один раз в семь лет. Это тем не менее не снимает неопределенность относительно сроков подачи первичной декларации, поскольку законодателем они не установлены. В любом случае декларация не может быть представлена ранее, чем юридическими лицами и предпринимателями будут выполнены расчеты нормативов выбросов, сбросов, образовываемых и размещаемых отходов, предусмотренных пунктом 4. С учетом множественности субъектов, уполномоченных формировать правила установления нормативов в отношении отдельных видов загрязняющих веществ фактические сроки выполнения предписаний пункта 4 будут в значительной мере зависеть от скоординированности принятия нормативных правовых актов соответствующими органами власти.
Правило, устанавливающее периодичность подачи декларации один раз в семь лет, не является безусловным. Законодатель определил (абз. 1 п. 6), что такая периодичность применима в случае неизменности технологических процессов основных производств, качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов загрязняющих веществ и стационарных источников. В этой связи обращает на себя внимание отсутствие упоминания о радиоактивных веществах и отходах. Буквальное толкование позволяет сделать вывод, что изменение количественных или качественных характеристик отходов, радиоактивных веществ не порождает необходимости изменений в периодичности подачи декларации о воздействии на окружающую среду.
В любом случае при формулировании комментируемой статьи законодатель избегает упоминания о том, каким образом изменения технологических процессов основных производств и т.п. должны влиять на периодичность представления такой декларации. Усиливает ощущение недосказанности абзац 2 п. 6 ст. 31.2. Оно возникает по следующим причинам.
Во-первых, обстоятельства, с которыми законодатель связывает обязанность "внесения изменений в декларацию о воздействии на окружающую среду", не совпадают по содержанию с обстоятельствами, возникновение которых порождает обязанность по актуализации сведений об объекте в порядке, предусмотренном ст. 69.2. В соответствии с пунктом 7 ст. 69.2 не позднее чем в тридцатидневный срок с момента государственной регистрации соответствующих изменений подлежат актуализации сведения:
а) о замене юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, реорганизации юридического лица в форме преобразования, об изменении его наименования, адреса (места нахождения), а также об изменении фамилии, имени, отчества (при наличии), места жительства индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность;
б) об изменении места нахождения объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду. Из текста комментируемой статьи следует, что законодатель указанные обстоятельства не относит к основаниям, влияющим на периодичность подачи декларации.
С учетом положений пункта 1 ст. 16.1 о лицах, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, разумно предположить, что по меньшей мере за заменой юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность с использованием объекта II категории, должно последовать либо представление новой декларации, либо внесение изменений в уже представленную декларацию.
Во-вторых, вызывает вопросы формулировка "внесение изменений в декларацию". Если в отношении комплексного экологического разрешения принципиальные параметры внесения изменений более или менее определены (п. п. 16, 17 и 19 ст. 31.1), то комментируемая статья не только не детализирует порядок и условия внесения изменений в декларацию, но и оставляет открытым вопрос о субъекте, уполномоченном определять порядок внесения таких изменений.
Глава VI. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. При наличии специального Федерального закона "Об экологической экспертизе" нормы главы VI могут рассматриваться как избыточные. Но они все же входят необходимым элементом в общую правовую картину регулирования охраны окружающей среды. Поэтому и предписания комментируемой главы следует изучить, обратив внимание на:
- понятия оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы и различия между ними;
- правовое значение целей оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы;
- процедуры осуществления оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы;
- источники права;
- значение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы для охраны окружающей среды, обеспечения правопорядка и законности.
2. Общий обзор главы. Она состоит всего из двух очень лаконично сформулированных статей. В первой из них указаны объекты оценки воздействия на окружающую среду и содержится отсылочная норма о содержании требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду. Во второй кратко сформулирована цель экологической экспертизы и также содержится отсылочная норма о порядке проведения экологической экспертизы.
Как уже говорилось выше, Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ <630> были уточнены объекты экологического контроля. Так, если ранее в абзаце 31 ст. 1 объект экологического контроля определялся как субъект хозяйственной и иной деятельности, то в действующей редакции объектами контроля являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Соответственно, и в пункте 1 ст. 32 слова "субъекты хозяйственной и иной деятельности" заменены словами "юридические лица и индивидуальные предприниматели". Таким образом, законодатель определил объект оценки воздействия на окружающую среду как деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
--------------------------------
<630> СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4220.
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. Основная цель состоит в предотвращении негативного воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на самом раннем ее этапе, то есть до принятия решения о размещении, строительстве, реконструкции объектов, внедрении технологий и т.п.
Сфера действия норм главы VI. Она, с одной стороны, ограничена спецификой регулируемой в статьях 32 и 33 деятельности, но с другой - распространяется на принятие чрезвычайно широкого спектра эколого-значимых решений: осуществлять или нет планы, проекты и иные шаги по реализации хозяйственной и иной деятельности.
Адресаты норм главы частично названы в ее текстах: это юридические лица (независимо от организационно-правовой формы и формы собственности) и индивидуальные предприниматели, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление в области охраны окружающей среды (ст. 32), федеральный законодатель (п. 2 ст. 33). Но, естественно, в число адресатов входят и органы (лица), осуществляющие оценку воздействия на окружающую среду, члены экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, граждане и общественные экологические объединения (организации), правомочные инициировать и проводить общественную экологическую экспертизу (см. комментарий к ст. ст. 11, 12), а также органы и их должностные лица, уполномоченные в области контроля, надзора и соблюдения законности при проведении оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.
4. Основные понятия. В комментируемой главе для уяснения ее предписания необходимо усвоить, во-первых, понятия оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, затем понятийный оборот "планируемая хозяйственная и иная деятельность", а также учитывать содержание гражданско-правового понятия собственности, экологических терминов ("окружающая среда"). Содержание этих терминов см. в комментарии к ст. ст. 32 - 33.
5. Развитие правового регулирования в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. Это само по себе представляет чрезвычайный интерес для юристов и экологов. Правовому регулированию оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы посвящено немало работ <631>. История развития института экологической экспертизы начинается с конца 80-х гг. XX в. и изобилует острыми конфликтами. В последнее время особенно ожесточенно обсуждаются изменения законодательства об экологической экспертизе в связи с ограничением перечня объектов, ей подлежащих, разделением видов экспертиз и т.п. <632>. Что касается изменений норм комментируемой главы, то они весьма незначительны, хотя и затронули обе ее статьи (если рассматривать их формально). Но если расценивать по существу, то они - в случае новой редакции ч. 1 ст. 33 - коренным образом меняют правовое значение экологической экспертизы как одного из важнейших инструментов предупреждения негативных воздействий на окружающую среду.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.
<631> См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 176 - 192; Дубовик О.Л. Указ. соч.; Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М., 1999; Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы // Государство и право. 2000. N 6. С. 11 - 17; Она же. Проблемы судебного оспаривания выводов государственной экологической экспертизы // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2001. С. 80 - 87.
<632> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2010.
С 1 января 2007 г. был отменен пункт 2 ст. 32 в связи с тем, что был принят Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <633> и им же было переформулировано понятие, содержание и цели экологической экспертизы (ч. 1 ст. 33).
--------------------------------
<633> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.
Эти изменения оцениваются в литературе и на практике неоднозначно <634>, но все же в большей мере затрагивают реализацию специального акта - Федерального закона "Об экологической экспертизе", чем комментируемого Закона.
--------------------------------
<634> См.: Злотникова Т.В. Эколого-правовые, социально-экономические и нравственные аспекты десятилетнего применения Федерального закона "Об экологической экспертизе" // Право и политика. 2006. N 10. С. 87 - 99.
6. Связи норм главы с иными предписаниями Закона. Они четко прослеживаются в отношении норм главы II, поскольку среди полномочий органов различного уровня предусмотрены и их функции по организации и проведению экологической экспертизы; норм главы III о правах граждан и общественных объединений, касающихся инициирования и осуществления общественной экологической экспертизы; норм главы XIV об ответственности за нарушения законодательства об охране окружающей среды и ряда других предписаний комментируемого Закона.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. И те и другие возникают не столько в связи с регулированием оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы в комментируемом Законе, сколько в связи с изменением позиций в отношении данных институтов вообще, спровоцированных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, который по сути нивелировал во многом значение данного правового инструмента.
Помимо этого, всегда возникали конкретные проблемы, связанные с достоверностью информации, справедливостью и обусловленностью экспертных оценок, давлением на экспертов и т.п. Ныне все эти трудности усугубляются изменениями правового регулирования, о которых речь шла выше. Для их преодоления существуют две возможности:
а) изменение законодательства об экологической экспертизе в плане придания ей того значения, которое было изначально определено Федеральным законом "Об экологической экспертизе" <635>;
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.
<635> Об этом см.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Бек, 1999.
б) максимальное использование действующих предписаний в целях предотвращения негативных последствий хозяйственной и иной деятельности для окружающей среды.
8. Статистическая справка. С 2010 года Росприроднадзор выполняет полномочия в области государственной экологической экспертизы и экологического нормирования. Государственная экологическая экспертиза является важнейшим гарантом соблюдения природоохранного законодательства намечаемой деятельности. За период с 2011 года Службой предоставлена услуга по организации и проведению экологической экспертизы по 3,5 тыс. объектов. Важной задачей в данном направлении было не допустить срыва сроков проведения экспертизы олимпийских объектов и объектов, строившихся к проведению саммита АТЭС-2012. Поставленная задача Росприроднадзором выполнена. Особое внимание уделялось рассмотрению документации, связанной с разработкой и добычей полезных ископаемых во внутренних морских водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ <636>.
--------------------------------
<636> http://rpn.gov.ru/node/14
9. Спорные вопросы. Они более чем многочисленны и касаются объектов экологической экспертизы, показателей, учитываемых при оценке воздействия на окружающую среду, статусов, прав и обязанностей экспертов, возможностей и реального влияния заключений общественной экологической экспертизы и т.д. В необходимой степени, значимой для толкования данного Закона, эти дискуссионные вопросы отражены в комментарии к статьям 32 - 33. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2010 года N 717 полномочия по проведению экологической экспертизы переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.
Статья 32. Проведение оценки воздействия на окружающую среду
Комментарий к статье 32
1. Общий обзор статьи. Она определяет общие требования к оценке воздействия на окружающую среду применительно к планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Статья состоит из трех пунктов. В пункте 1 указаны юридически значимый критерий, при наличии которого требуется проведение оценки воздействия на окружающую среду, и требование.
Пункт 2 утратил силу с 1 января 2007 г. в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ <637>. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривал, что "оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений". Этот пункт содержал полезные для целей охраны окружающей среды требования. Его отмена существенно снизила потенциал комментируемого эколого-правового средства. В пункте 3 называется субъект права, уполномоченный устанавливать требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду.
--------------------------------
<637> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели состоят в определении условий, при которых проводится оценка воздействия на окружающую среду, и установлении требований к соответствующим материалам, что в совокупности обозначает профилактическую предназначенность норм комментируемой статьи.
Сфера действия норм статьи затрагивает и поведение, непосредственно связанное с необходимостью проведения оценки воздействия на окружающую среду, ее проведением, и отношения, касающиеся разработки требований к материалам оценки.
Адресатами статьи являются субъекты экологически значимой предпринимательской деятельности и публичной власти, уполномоченные осуществлять нормотворческие функции, а также субъекты, участвующие в процедуре оценки воздействия на окружающую среду.
3. Основные понятия. В их числе общеправовые термины ("отношения", "федеральные органы исполнительной власти", "субъекты хозяйственной и иной деятельности", "организационно-правовые формы собственности" и др.) и специально-экологические ("охрана окружающей среды", "оценка воздействия" и др.) - см. комментарий к ст. 1.
4. Объекты правового регулирования. Здесь следует обратить внимание на название статьи 32 - "Проведение оценки воздействия на окружающую среду". С методологической точки зрения крайне важно и научно обосновано осуществлять правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности в случаях, когда такие воздействия будут влечь негативные изменения в ней.
5. Юридические критерии проведения оценки воздействия на окружающую среду. Правовое значение нормы, предусмотренной пунктом 1 комментируемой статьи, состоит в четком определении юридического критерия необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду. Таким критерием является прямое или косвенное воздействие на окружающую среду планируемой