Глава I. Понятие экологического права

Семьянова А.Ю.

Экологическое право. Курс лекций - Москва: Юстицинформ, 2005.- 272 с.

Оглавление

Предисловие

Введение

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава I. Понятие экологического права

Глава II. История формирования экологического права России

Глава III. Нормы экологического права и экологические правоотношения. Источники экологического права. Принципы экологического права

Глава IV. Право природопользования. Виды прав на природные объекты и ресурсы

Глава V. Государственное управление в области охраны окружающей среды

Глава VI. Ответственность за экологические правонарушения

Глава VII. Охрана окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности

Глава VIII. Права граждан в области охраны окружающей среды

Глава IX. Экономический механизм охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава X. Охрана и рациональное использование земель

Глава XI. Охрана и рациональное использование недр

Глава XII. Охрана и рациональное использование вод

Глава XIII. Охрана и рациональное использование лесов

Глава XIV. Охрана и рациональное использование животного мира

Глава XV. Охрана атмосферного воздуха

Глава XVI. Особо охраняемые территории и объекты

Глава XVII. Международно-правовой механизм охраны окружающей среды

Основные термины и определения

Нормативные правовые акты

Приложение 1. Таблица по видам прав на природные объекты (ресурсы)

Приложение 2. Таблица федеральных государственных органов, участвующих в сфере охраны окружающей среды и природопользования

Схема. Континентальный шельф

Экологическое право. Курс лекций

Предисловие

В настоящее время издано немало учебников и учебных пособий по учебной дисциплине "Экологическое право", обязательной для всех юридических высших учебных заведений. Этот предмет имеет комплексный многослойный характер и включает:

1) собственно природоохранное право (нормы федеральных законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, об отходах производства и потребления и др.);

2) природоресурсное право (Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ и т.п.);

3) экологизированные нормы других отраслей права (гл. 26 "Экологические преступления" УК РФ, ст. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" КоАП РФ и т.д.).

Предлагаемое издание характеризуется тем, что, во-первых, учитывает изменения и дополнения российского экологического законодательства, осуществленные в 2004 г. - начале 2005 г. А их оказалось немало и успеть за ними не просто, достаточно напомнить новые нормы Лесного и Водного кодексов, новые федеральный закон "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" и Градостроительный кодекс РФ и т.д. Во-вторых, автор предлагаемого пособия - практический работник, занимающийся применением природоохранного и природоресурсного права, начальник правового подразделения Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, кандидат юридических наук, преподаватель экологического права в юридическом вузе. Такое сочетание придает изложению теоретического материала особую практическую ценность.

Для курса лекций автором выбраны наиболее актуальные темы и проблемы современного экологического права. Это прежде всего общеметодологические, культурологические положения, без знания которых трудно представить юриста-эколога XXI века и невозможно двигаться вперед в освоении конкретных правовых институтов. Сюда входят понятие, история, источники, принципы экологического права; каждой из этих тем можно посвятить не одну лекцию, характерную тесной связью науки и практики. Достаточно, например, напомнить о значении принципов, отраженных в законодательстве, которые получают, таким образом, обязательную силу и должны учитываться в административной и судебной практике. Что порой и происходит при нормировании хозяйственной и иной деятельности, применении экологических требований на разных ее стадиях.

Большим реорганизациям подвергается в ходе административной реформы управление в области охраны окружающей среды. Более года функционируют два федеральных органа природного контроля и экологического надзора и находящиеся в ведении МПР России федеральные агентства по недропользованию, лесного хозяйства, водных ресурсов. Общество ищет способы разграничения их компетенции и налаживания эффективной работы, равно как и полномочий в экологической сфере между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями (см.: С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин, А.Ю. Семьянова и др. Федеральный государственный экологический контроль. М.: Проспект, 2005). Координация и взаимодействие между этими элементами и звеньями экологического управления являются сегодня основной задачей науки и практики, от решения которой зависит эффективность природоохранного организационного, идеологического, экономического и правового механизма.

Известно, что право безмолвствует без потенциальной возможности привлечения к соответствующим видам ответственности - дисциплинарной, гражданско-материальной, административной и уголовной. В этом контексте важна лекция об ответственности за экологические правонарушения. На счету А.Ю. Семьяновой заявление и выигрыш судебных и арбитражных исков в защиту общественных интересов и окружающей природной среды, что также повышает теоретический авторитет и практический вес написанного ею.

Эффективность юрисдикционного механизма, т.е. системы рассмотрения споров, выявления составов правонарушений и виновных, наложения и исполнения справедливого наказания за экологические правонарушения остаются пока слабым местом природоохранной деятельности. Не случайно Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ КоАП РФ дополнен статьей 3.12 "Административное приостановление деятельности", которое заключается во временном прекращении деятельности физических и юридических лиц, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности, работ, оказания услуг. Этот вид административного воздействия может назначаться судьей в случае угрозы жизни или здоровью людей, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

Немало за последние полтора десятка лет написано и сказано об экологических правах и обязанностях граждан, о требованиях ст. 2, 17-19, 42 и 58 Конституции РФ. Подведение итогов действия Конституции показывает, что в этой гуманитарной области предстоит сделать еще очень много, чтобы добиться реальности права каждого на благоприятную окружающую среду. Не вызывает сомнения то, что экологическая составляющая должна быть частью социальной политики Российской Федерации, которая согласно ст. 7 Конституции призвана быть социальным государством: оно обязано создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Прямой путь к обеспечению посредством права природных условий жизни, труда и отдыха россиян лежит через реализацию экологических прав и выполнение соответствующих обязанностей всеми без исключения гражданами, государственными и муниципальными служащими.

Со знанием дела рассматриваются в особенной части издания правовые основы охраны и рационального использования шести основных природных ресурсов и объектов - земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха, а также особо охраняемых природных территорий и объектов, международно-правовой механизм охраны окружающей среды. Автору пособия удалось изложить эти темы достаточно развернуто и в то же время тезисно, применительно в основном к юридическим вузам.

Очень актуальна в нынешних условиях статья 1 Земельного кодекса РФ о понимании земли прежде всего как части природы, важнейшего компонента окружающей среды, а уже потом - как объекта гражданского оборота и предмета имущественных отношений. Такой дуализм земельного участка весьма важен для уяснения ч. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это основополагающее для экологии положение гражданского законодательства корреспондирует с ч. 2 ст. 36 Конституции РФ и ч. 3 ст. 209 ГК РФ, по которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (см. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2002; Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю"/под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003).

Аналогичный анализ практичности теоретических основ природопользования может быть проведен применительно к лесам и водам. После длительных дискуссий в обществе приватизация лесов согласно федеральному законодательству запрещается независимо от сроков предыдущей аренды лесных земель, а их перевод в нелесные земли допускается лишь в случаях их ненадобности для нужд лесного хозяйства и лишь при положительном заключении государственной экологической экспертизы. Уместно отметить и экологическое, рекреационное значение лесов, предусмотренное в Лесном кодексе РФ (см.: А.Ю. Семьянова. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2005; см. также Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации/под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1997).

Охрана вод как части окружающей природной среды во многом определяется распределением прав собственности на водные объекты между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями. Федеральным водным законодательством предусматриваются частная, государственная (включая субъекты РФ) и муниципальная формы собственности на обособленные, т.е. небольшие, непроточные, искусственного происхождения водные объекты (см. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации/под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997).

Весьма полезной частью пособия являются приложения с таблицами, рисунком, терминами, определениями, нормативными актами - они тоже призваны учить студентов практическому наглядному уяснению и применению полученных знаний, которые в дальнейшем претворятся в практику в интересах настоящего и будущих поколений.

С.А. Боголюбов,
доктор юридических
наук, профессор,
Заслуженный деятель
науки РФ

Введение

Настоящее учебное пособие "Экологическое право" разработано в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования. Экологическое право сегодня является самостоятельной юридической дисциплиной, одной из отраслей права, наукой и учебной дисциплиной.

Экологическое право в настоящее время вышло на новый уровень своего развития. О том свидетельствуют Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" с последними изменениями от 29 декабря 2004 г., связанными с реформой органов государственной власти и управления, местного самоуправления в Российской Федерации; вносимые изменения во многие источники права, составляющие экологическое законодательство; а также разрабатываемые новые проекты кодифицированных нормативных документов (проекты Лесного кодекса, Кодекса о недрах, Водного кодекса РФ).

Учебное пособие разделено на Общую и Особенную части. В Общей части содержатся основополагающие начала экологического права, рассматриваются понятие экологического права, виды прав на природные объекты и ресурсы, формы ответственности за экологические правонарушения, система государственного регулирования экологических требований при осуществлении хозяйственной деятельности, правовые формы использования природных ресурсов, нормирование природопользования, экономическое регулирование в области охраны окружающей среды. В Особенной части рассматриваются экологические требования конкретных объектов охраны: земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха, естественных систем, особо охраняемых территорий и объектов, международно-правовая охрана окружающей природной среды.

Проблема экологии и охраны окружающей среды никогда не потеряет свою актуальность. Настоящее учебное пособие предназначено для освоения основ экологического права в целях как профессиональной подготовки студентов, ознакомления с действующими документами в области экологического права, его институтами, так и повышения общего уровня правовой и экологической культуры, а также экологических знаний.

Общая часть

Глава I. Понятие экологического права

Развитие общества за период своего существования воздействовало на окружающую природную среду, преобразовывало ее. Нежелательные последствия для природы, а также для человека потребовали развития определенного спектра знаний, направленных на изучение вопросов восстановления, сохранения, рационального использования и охраны окружающей природной среды, закономерностей обеспечения природных условий жизни человека и др. Международным сообществом были обозначены глобальные проблемы современности: экологический кризис, охрана окружающей среды.

Термин "экология" возник в конце XIX в. Впервые в научную терминологию слово "экология" было введено немецким ученым-биологом Геккелем в 1886 г. и имело сферу своего применения только в рамках науки биологии. Слово "экология" в переводе с греческого означает "наука о доме" (oikos - дом, жилище, logos - учение).

Сначала экология развивалась как часть биологии. "В узком смысле экология (биоэкология) - одна из биологических наук, изучающая отношения организмов (особей, популяций, сообществ) между собой и окружающей средой. Предметом изучения биоэкологии (общей экологии) являются объекты организменного, популяционно-видового, биоценотического и биосферного уровней организации в их взаимодействии с окружающей средой...

В широком смысле экология (глобальная экология) - комплексная (междисциплинарная) наука, синтезирующая данные естественных и общественных наук о природе и взаимодействии природы и общества. Задачи глобальной экологии - изучение законов взаимодействия природы и общества и оптимизация этого взаимодействия". (Колесников С.И. Основы экологии для инженеров. Серия "Высшее образование". Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 5, 6).

Так или иначе любые общественные отношения должны осуществляться посредством правового регулирования. И сегодня экологическое право является самостоятельной юридической дисциплиной, одной из отраслей права, прошедшей свой этап формирования и развития. Кроме того, экологическое право является наукой и учебной дисциплиной. С принятием и вступлением в силу Федерального закона "Об охране окружающей среды", интенсивным развитием земельного законодательства, проведением административной реформы органов государственной власти Российской Федерации за последние два года наступил новый этап в развитии экологического права. Сегодня наступил процесс "экологизации" отдельных отраслей права.

Эффективными средствами обеспечения соблюдения экологических требований законодательства могут быть только нормы международного, административного, уголовного, гражданско-правового законодательства, принимаемые и изменяемые с учетом анализа судебной практики, а также иного практического опыта применения норм экологического права лицами, участвующими в процессе природопользования.

Экологическое право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений (см.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М., 2001; Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник для юридических вузов. 6-е издание. М.: Юридическая литература, 2000; Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: БЕК, 1996).

Самостоятельность отрасли права определяется наличием своего предмета правового регулирования, а именно специфическими общественными отношениями, на упорядочение которых направлены нормы права, а также метода правового регулирования.

"Становление науки экологического права началось в 70-х годах, хотя и до этого публиковались отдельные работы Г.А. Аксененка, Н.Д. Казанцева, Г.Н. Полянской, И.В. Павлова и других ученых. Знаковой была знаменитая работа О.С. Колбасова "Экология: политика-право", вышедшая в издательстве "Наука" в 1975 г. Конечно, благодаря работам Г.Н. Полянской, Н.Д. Казанцева и других специалистов некая база была создана, но эколого-правовую парадигму, основу современного экологического права (и именно его) представил и сформулировал О.С. Колбасов. Не менее значительна была и роль В.В. Петрова, представителя университетской науки, написавшего первые учебники экологического права в нашей стране, не только сформировавшего основы преподавания экологического права, но и сыгравшего самую важную роль в создании Закона "Об охране окружающей природной среды", принятого 19 декабря 1991 г." (Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. М.: ТК Вели, Проспект, 2003. С. 51).

Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Данные общественные отношения, таким образом, и сам предмет экологического права делятся на три составные части:

1) природоохранное право (или природоохранительное право), которое регулирует общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов всей окружающей среды. Назначением этой части является обеспечение регулирования всего природного дома, естественного жилища людей в комплексе;

2) природоресурсное право, которое регулирует общественные отношения по предоставлению отдельных природных ресурсов в пользование, а также вопросы их охраны и рационального использования - земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха;

3) нормы других самостоятельных отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды, объединяемые задачей защиты окружающей среды (нормы административного права, уголовного права, нормы международного права).

Методом экологического права является способ воздействия на общественные отношения. Выделяются следующие методы:

экологизации (проявление общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом);

административно-правовой и гражданско-правовой (первый исходит из неравного положения субъектов права - из отношений власти и подчинения, второй основан на равенстве сторон, на экономических инструментах регулирования);

историко-правовой и прогностический (обоснование надежности принимаемых правовых и экономических мер, возможно, с учетом социальных и иных изменений, недопущение повторения ошибок, знание будущих состояний, процессов и явлений).

Система экологического права - это совокупность институтов экологического права, расположенных в определенной последовательности.

Объектами экологического права является то, по поводу чего совершается правовое регулирование. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" относит к объектам охраны окружающей среды:

земли, недра, почвы;

поверхностные и подземные воды;

леса и иную растительность, животных и другие организмы и их генетический фонд;

атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Р.С. Маковик дает развернутую схему объектов правовой охраны окружающей среды (Маковик Р.С. Земельное право. Экологическое право: Конспект учебных курсов в определениях, схемах, комментариях. М.: ТОН-Профобразование, 2003. С. 61), которую мы приводим на с. 8.

См. графический объект "Объекты правовой охраны окружающей среды"

Объекты правовой охраны окружающей среды (ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды")

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

В рамках общего представления о природных ресурсах Российской Федерации приведем следующие показатели. "Российская Федерация - самая крупная страна мира и занимает территорию свыше 17 000 тыс. кв. км (11,4% суши планеты). В России представлены экосистемы девяти биомов: полярные пустыни, арктические и субарктические тундры, лесотундры, тайга, широколиственные леса, лесостепи, степи, полупустыни и пустыни. Около 69% земель России приходится на леса, которые составляют 22% от площади лесов мира (и 26% по объему запасов древесины). Второе по площади место среди типов естественных угодий принадлежит природным сенокосам и пастбищам - свыше 4 млн. кв. км. Морские побережья России имеют протяженность около 60 тыс. км. Россия обладает самыми богатыми в мире ресурсами водно-болотных угодий (около 120 тыс. рек общей длиной 2,3 млн. кв. км болот). В России находятся местообитания многих редких и исчезающих видов растений и животных, включенных в Красную книгу Всемирного союза охраны природы и Красную книгу России (атлантический морж, серый тюлень, белый медведь, редкие виды гусей, казарок, лебедей, хищные птицы и др.), и крупные популяции ряда видов, находящихся на грани исчезновения в иных регионах мира (медведь, волк и др.). Сохранение биоразнообразия insitu обеспечивается более чем 15,5 тыс. различных охраняемых природных территорий (разных категорий, режима охраны, уровня управления), общая площадь которых превышает 11% площади страны. (Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. Аналитический обзор федерального законодательства/Под ред. А.С. Шестакова. М.: КМК, 2003. С. 1).

Объектами экологического права является сама окружающая среда, а также экологические права человека. Р.С. Моковик объединяет это в таблице, которую мы приводим на с. 10.

┌─────┬────────────────────────────────────────┬───────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Классификационный признак │ Вид ресурсов │

├─────┼────────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────────────────────┤

│ 1 │Общность происхождения и местоположения│Энергетические, атмосферные, газовые, водные,│

│ │в экосфере │биологические (растения и животные, играющие роль│

│ │ │регуляторов экосистемах; организмы, обеспечивающие│

│ │ │разложение органических тел до минеральных│

│ │ │веществ), климатические, рекреационные,│

│ │ │антропоэкологические, познавательно-информационные,│

│ │ │иные, возникающие в процессе научно-технического│

│ │ │прогресса │

├─────┼────────────────────────────────────────┼───────────────────────────────────────────────────┤

│ 2 │Скорость исчерпания (темпы│Исчерпаемые (почва, земли), неисчерпаемые (энергия│

│ │использования) │Солнца), относительно исчерпаемые (древесина,│

│ │ │пресная вода и пр.) │

├─────┼────────────────────────────────────────┼──────────────────────────┬────────────────────────┤

│ 3 │Возможность самовосстановления │Возобновляемые (вода│Невозобновляемые │

│ │ │пресная и морская, леса,│(полезные ископаемые,│

│ │ │фауна) │дикие животные - их│

│ │ │ │качества) │

├─────┼────────────────────────────────────────┼──────────────────────────┼────────────────────────┤

│ 4 │Объем экономического восполнения │Восполняемые (флора, кроме│Невосполняемые (леса,│

│ │ │леса) │земля, нефть, газ,│

│ │ │ │уголь, минералы, редкие│

│ │ │ │животные) │

├─────┼────────────────────────────────────────┼──────────────────────────┼────────────────────────┤

│ 5 │Возможность замены одних ресурсов │Заменимые (фауна) │Незаменимые (генофонд,│

│ │другими │ │атмосферный воздух,│

│ │ │ │ландшафт, микроклимат) │

├─────┼────────────────────────────────────────┼──────────────────────────┼────────────────────────┤

│ 6 │Возможность реального использования │Невозможные для│Потенциально │

│ │ │использования │используемые (свет│

│ │ │ │солнца, луны) │

└─────┴────────────────────────────────────────┴──────────────────────────┴────────────────────────┘