Развитие системы экспертиз в 80-е гг. XX в
На протяжении 80-х гг. XX в. СССР оказался затронут много-
численными экологическими проблемами (воздух городов, засо-
ление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги,
Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директив-
ных методов показали принципиальную недостаточность существу-
ющих механизмов учета экологических факторов при принятии
хозяйственных решений.
Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой
деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в
состав Госплана СССР, Госстроя СССР, ряда других министерств
и региональных органов власти. Всего к середине 80-х гг. насчитыва-
лось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или
программа не могли вступить в стадию реализации до принятия
«положительного заключения» соответствующей экспертизы.
Обязательность экологической экспертизы проектов и необхо-
димость разработки соответствующих нормативно-правовых актов
были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР
«О соблюдении требований законодательства по охране природы
И рациональному использованию природных ресурсов» от 20.11.85.
Вскоре Госстрой СССР принял «Инструкцию о составе, порядке
разработки, согласования и утверждения проектно-сметной доку-
ментации на строительство предприятий, зданий и сооружений»
(1985), согласно которой проектная документация должна была
включать комплексную оценку предусматриваемых технических
решений по рациональному использованию природных ресурсов
и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия
строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.
Именно это положение о комплексной оценке послужило прото-
типом введенной позднее ОВОС, удостоверяющей экологическую
допустимость реализации проекта, т.е. первый механизм экологи-
ческой оценки в СССР был создан на основе практики проведе-
ния экспертиз. Важную роль в его создании сыграла и обществен-
ность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких
крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Ка-
тунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные по-
следствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие
процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказ-
чиков.
Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и
операций по учету экологических требований и условий при под-
готовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была
инициирована в 1988 г. ГЭЭ. До этого времени она была уделом, в
основном, коллективов ученых, которые прогнозировали измене-
ния состояния окружающей среды, происходящие под влиянием
антропогенной деятельности.
Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная госу-
дарственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды
СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы де-
ятельности по ней, ответственность за проведение которой возла-
галась на инициатора/заказчика намечаемой хозяйственной дея-
тельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготови-
ло серию методических документов, регламентирующих процесс
ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснова-
ния/проекта строительства хозяйственного объекта на новом зе-
мельном участке.
Верховный Совет 27.11.89 принял Указ № 827-1 «О неотлож-
ных мерах по улучшению экологической ситуации», который за-
прещал финансирование проектов и программ, не имевших поло-
жительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомпри-
роды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия
на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на
экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки ОВОС.
Одновременно Госкомприродой СССР был издан приказ, обя-
зывавший заказчиков представлять проектную документацию на
экологическую экспертизу и включать в ее состав результаты про-
ведения ОВОС. В обязанности Госкомприроды входило рассмотре-
ние переданной документации в течение сорока пяти дней и под-
готовка заключений, выводы которых носили обязательный ха-
рактер.
Экологическая переориентация деятельности института проек-
тирования и соответствующие структурные изменения в проект-
ных организациях начались по существу в 1992 г., когда тер-
риториальные органы системы Госкомприроды СССР получили
указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосно-
вывающую документацию без информации об использовании в
проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году
была утверждена «Временная инструкция о порядке проведения
оценки воздействия на окружающую среду при разработке техни-
ко-экономических обоснований (расчетов) и проектов строитель-
ства народно-хозяйственных объектов и комплексов» (со сроком
действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиату-
ру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой
области.
В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подле-
жали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была
Использована рядом министерств и ведомств для разработки от-
раслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До
настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ
(например, в Беларуси), а в других послужила основой для созда-
ния национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).
На основе Временной инструкции более 20 министерств и ве-
домств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР от-
раслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали пер-
вым «эшелоном» нормативной базы по ней. Основной целью раз-
работки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максималь-
ный учет специфики воздействия на окружающую среду, исходя
из знания особенностей используемых технологий при подготовке
обосновывающей документации на развитие предприятия.
После подписания «Конвенции об оценке воздействия на окру-
жающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспоо,
1991) в СССР сложилась существующая и поныне в России систе-
ма ЭО.
Советское природоохранное законодательство продолжало дей-
ствовать в России, за исключением тех случаев, когда принима-
лись новые российские законодательные акты, заменяющие или
отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей при-
родной среды» ГЭЭ был придан обязательный характер. Ей должна
была подвергаться плановая и проектная документация, включая
технико-экономические обоснования всех проектов вне зависи-
мости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена
также возможность проведения ОЭЭ. Реализация проектов без по-
ложительного заключения государственной экологической экспер-
тизы запрещалась.
Вслед за Временной инструкцией Советом министров утверж-
дается «Положение о государственной экологической экспертизе»
(1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой
сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона
«Об экологической экспертизе».
В 1994 г. было утверждено «Положение об оценке воздействия
на окружающую среду в Российской Федерации». В нем говори-
лось, что ОВОС является составной частью процесса принятия
решений, и подчеркивалась необходимость ее проведения на са-
мой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание
ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.
В окончательном варианте приведена следующая формулиров-
ка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — проце-
дура учета экологических требований законодательства Российс-
кой Федерации при подготовке и принятии решений о социаль-
но-экономическом развитии общества». Роль ОВОС сводилась, в
первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий.
С принятием Федерального закона «Об экологической экспер-
тизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности,
«Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и
иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера-
ции», законов и кодексов по природопользованию, Федерального
закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных за-
конов и подзаконных актов о лицензировании природопользова-
ния сформировалась, в общих чертах, современная российская
система ЭО.