Международное законодательство в области охраны окружающей среды, международные организации и конференции в области охраны

Международное право окружающей среды представляет собой совокупность международно-правовых норм, регулирую­щих отношения между его субъектами по обеспечению рацио­нального использования природных ресурсов Земли и охране глобальной окружающей среды от вредных воздействий в инте­ресах настоящего и будущих поколений людей.Предметом меж­дународного права окружающей среды являются международные экологические отношения, т.е. отношения в сфере взаимодейст­вия человечества с природой.

В контексте развития и реализации международного права ок­ружающей среды деятельность мирового сообщества в области ре­гулирования природопользования, воспроизводства природных ресурсов, охраны природной среды от вредных химических, фи­зических и биологических воздействий осуществляется посредст­вом нормотворчества; взаимных консультаций; мониторинга при­родной среды и обмена экологически значимой информацией, контроля за состоянием природы, применения мер международ­ной ответственности за нарушение норм и принципов междуна­родного права.

Если природоохранительная деятельность на национальном уровне осуществлялась и регулировалась в определенной степени уже в древности, то международное сотрудничество в области охраны окружающей среды зародилось лишь в конце XIX в. Сна­чала оно носило эпизодический характер, основывалось на дву­сторонних мерах, касалось охраны отдельных природных объек­тов. Одним из первых было Соглашение об охране морских котиков 1897 г. Первым крупным многосторонним природоохра­нительным мероприятием считается конференция по междуна­родной охране природы, которая состоялась в ноябре 1913 г. в Берне (Швейцария).

Под воздействием ряда факторов активное многостороннее и двустороннее природоохранительное сотрудничество началось во второй половине XX в. Основные из этих факторов — использо­вание достижений научно-технического прогресса в целях интен­сификации развития экономики, связанное с этим использование во все возрастающих масштабах природных богатств и загрязне­ние окружающей среды планеты, развитие программ использова­ния космоса и др.

Субъектами международных экологических правоотношений являются государства, международные правительственные и не­правительственные организации, а также в предусмотренных международными правовыми нормами случаях юридические и физические лица, оказывающие воздействие на состояние окру­жающей среды в международных пространствах.

Объект международно-правового регулирования охраны окру­жающей среды и природопользования — вся природа планеты Земля и околоземное космическое пространство. Одновременно такой охране подлежат отдельные объекты природной среды, включая Мировой океан и его ресурсы, атмосферный воздух, жи­вотный и растительный мир, недра, уникальные природные ком­плексы. В системе объектов регулирования охраны и использова­ния таких объектовможно выделить несколько категорий:

• международные природные объекты и ресурсы, находящие­ся за пределами национальной юрисдикции (открытое море, Ан­тарктика, морское дно за пределами континентального шельфа, космическое пространство);

• природные объекты и ресурсы, разделяемые двумя или более государствами. К таким объектам относятся пограничные реки (Дунай, Селенга, Рейн) и озера (в том числе Каспийское море), по­граничные природные комплексы или месторождения полезных ис­копаемых, популяции мигрирующих видов животных;

• природные объекты и ресурсы, находящиеся под националь­ной юрисдикцией. Например, массив первичных лесов в Респуб­лике Коми на территории Печоро-Ильчинского государственного заповедника прд названием «Девственные леса Коми», озеро Бай­кал, признанные в соответствии с Конвенцией об охране всемир­ного культурного и природного наследия (1972 г.) участками все­мирного природного наследия. Сюда же относятся иные природ­ные ресурсы, полностью находящиеся под национальной юрис­дикцией, но отношения по поводу которых также регулируются международными правовыми нормами.

Международное право окружающей среды на современном этапе — динамично развивающаяся отрасль современного между­народного права и его науки. Вопрос о его источниках важно рас­смотреть в историческом аспекте. При отсутствии международ­ных договоров в данной сфере межгосударственные отношения регулировались на основе международных обычаев. Один из при­знанных обычаев был основан на принципе непричинения ущерба окружающей среде соседнего государства. С учетом этого принци­па принимались решения международных судов.

На современном этапе источники международного права окру­жающей среды подразделяются на два вида:

• закрепляющие действующие правовые принципы и нормы и образующие право в подлинном смысле этого слова («твер­дое», т.е. обязательное право);

• содержащие необязательные правила, но оказывающие тем не менее влияние на международные отношения своим авторите­том («мягкое», т.е. рекомендательное право).

В соответствии с приведенной классификацией к категории источников обязательного международного права окружающей среды должны быть отнесены такие акты, как Конвенция о меж­дународной торговле видами дикой фауны и флоры, находящи­мися по угрозой исчезновения (1973 г.), Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.), Конвенция об охране Сре­диземного моря от загрязнения (1976 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), Кон­венция о трансграничном загрязнении воздуха на большие рас­стояния (1979 г.), Венская конвенция по охране .озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); ряд новейших конвенций — Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водото­ков и международных озер (1992 г.), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1992 г.), Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бу­харестская конвенция 1992 г.), Конвенция по защите морской среды Балтийского моря (1992 г.) и др.

Действует более тысячи договоров, конвенций, соглашений, непосредственно регулирующих отношения по природопользова­нию и охране окружающей среды. Наряду с ними подписано свыше 3000 двусторонних международных документов в данной сфере. При этом Россия участвует в 78 многосторонних соглаше­ниях. Двусторонние договорные отношения Россия имеет со всеми соседними государствами, а также многими другими госу­дарствами Европы, Америки и Азии. О роли и месте международ­ных договоров и принципов в системе российского права свиде­тельствует то обстоятельство, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы междуна­родного права, а также международные договоры Российской Фе­дерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международ­ного договора.

Особым источником международного права окружающей среды являются носящие обязательный характер решения неко­торых международных организаций -- Генеральной Ассамблеи ООН, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Европейского экономического сообщества и др.

Примерами другого вида источников международного эколо­гического права, т.е. создающими «мягкое» право, могут слу­жить Стокгольмская декларация Конференции ООН по окружаю­щей человека среде (1972 г.), Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.), Декларация принципов Рио по окружающей среде и развитию (1992 г.) и др. Названные и другие аналогичные документы не регулируют непосредственно поведение членов международного сообщества, но они обладают огромным автори­тетом и этим побуждают государства и международные организа­ции к активной деятельности и сотрудничеству в области охраны природы.

Охрана окружающей среды — одна из актуальнейших про­блем современности. Именно этот фактор предопределил участие в решении экологических проблем подавляющего большинства международных организаций. Их количество постоянно возрас­тает главным образом за счет организаций, специально ориенти­рованных на природоохранительную проблематику. Некоторые из них специально созданы для охраны окружающей среды, дру­гие — выполняют наряду с другими функциями отдельные функ­ции по ее охране.

Россия активно участвует в работе многих международных экологических организаций. Согласно ст. 79 Конституции Рос­сийская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответ­ствии с международными договорами, если это не влечет ограни­чения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

С точки зрения правового статуса международные экологичес­кие организации можно разделить на межправительственные и неправительственные (МНПО).

Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды вносит ООН. В природоохранительной деятельности участ­вуют все главные органы и специализированные учреждения ООН -- Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), региональные экономические комиссии (напри­мер, Европейская экономическая комиссия), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Международная организация труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО), Органи­зация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Меж­дународный банк реконструкции и развития (МБРР), Междуна­родное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и др.

В контексте решений Стокгольмской конференции ООН по ок­ружающей человека среде (1972 г.) Генеральная Ассамблея ООН одобрила в декабре 1972 г. резолюцию «Организационные и фи­нансовые мероприятия по международному сотрудничеству в об­ласти окружающей среды». Этой резолюцией был учрежден новый межправительственный орган по вопросам охраны окру­жающей среды в рамках ООН — Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). ЮНЕП занимает положение основного вспомога­тельного органа ООН. Через Экономический и Социальный Совет ЮНЕП ежегодно представляет доклады о своей деятельности Ге­неральной Ассамблее ООН.

В структуре ЮНЕП имеется три основных подразделения:

• Совет управляющих,

• секретариат во главе с исполнительным директором,

• фонд окружающей среды.

Совет управляющих ЮНЕП состоит из представителей 58 го­сударств, избираемых Генеральной Ассамблеей ООН на трехлет­ний срок. Он собирается ежегодно для обсуждения основных во­просов международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

Исполнительный директор ЮНЕП, возглавляющий его секре­тариат, также избирается Генеральной Ассамблеей ООН на четы­рехлетний срок. Он руководит всеми текущими делами, в част­ности обеспечивает подготовку каждой очередной сессии Совета управляющих.

Фонд окружающей среды создан в целях оказания дополни­тельной финансовой поддержки международным природоохрани­тельным мероприятиям, которые осуществляются в рамках ЮНЕП. Фонд образуется на основе добровольных взносов стран и расходуется в соответствии с рекомендациями Совета управляю­щих ЮНЕП.

Если после Стокгольмской конференции ООН была создана ЮНЕП, то одним из итогов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Бразилия, 1992 г.) явилось создание в рамках ООН Комиссии по устойчивому развитию, которая является вспо­могательным органом ЭКОСОС.

Насчитывается более 200 международных неправительствен­ных организаций — как специализированных на вопросах охра­ны окружающей среды, так и проявляющих интерес к экологи­ческим проблемам помимо вопросов их основной сферы деятельности (науки, образования, здравоохранения, экономики, • религии и др.).

Большинство МНПО, обладающих специальной природоохра­нительной компетенцией, занимаются вопросами охраны отдель­ных природных объектов или видов природных ресурсов. Среди них — Международный совет по охране птиц, Всемирная федера­ция по защите животных, Международная федерация по охране альпийских районов, Европейская федерация по охране вод и т.д. Наиболее крупной и авторитетной МНПО является Междуна­родный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), соз­данный в 1948 г. во Франции. В соответствии со ст. 1 Устава МСОП содействует сотрудничеству между правительствами, на­циональными и международными организациями, а также между отдельными лицами, занимающимися вопросами охраны природы и сохранения природных ресурсов путем проведения со­ответствующих национальных и международных мероприятий. Членами МСОП могут быть как правительства стран, так и от­дельные государственные органы, учреждения, общественные ор­ганизации, другие коллективы, вносящие свой вклад в дело охра­ны природы. От Российской Федерации членами МСОП являются Министерство природных ресурсов РФ, Всероссийское общество охраны природы и др.

Высшим органом МСОП является Генеральная Ассамблея, сессии которой проводятся один раз в три года. В период между сессиями Генеральной ассамблеи делами Международного союза управляют Совет МСОП во главе с Президентом и бюро Совета (7 человек).

Природоохранительная деятельность МСОП ведется в шести ос­новных направлениях, каждое из которых возглавляется комис­сией (по национальным паркам, по политике, праву и управлению и др.). Членами комиссий являются государственные и обществен­ные деятели, ученые и другие лица, активно сотрудничающие в до­стижении целей охраны окружающей среды.

МСОП провел ряд полезных мероприятий. Одно из первых -целенаправленная работа по сбору данных о редких и исчезаю­щих видах животных. В 1996 г. собранные данные были опубликованы под названием «Красная книга фактов». Сюда были вне­сены исчезающие и редкие животные, разделенные на четыре ка­тегории: исчезающие виды, редкие, сокращающиеся виды и виды, степень угрозы для которых не установлена. Позже добави­лась еще одна категория: виды, которым угрожало исчезновение, но опасность для которых миновала.

МСОП подготовил проекты международных конвенций об охране водно-болотных угодий, об ограничении международной торговли видами животных и растений, находящихся под угро­зой исчезновения, и др.

5. Международные конференции по окружающей среде

Одной из развитых форм международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды являются конференции, дву­сторонние и многосторонние, правительственные и неправитель­ственные. Ежегодно в мире проводятся сотни, а то и тысячи кон­ференций по экологическим вопросам. В зависимости от целей они служат средством обмена опытом природоохранительной де­ятельности, обмена экологически значимой информацией, реше­ниями научных и практических проблем.

Особый интерес и особое международное значение имеют, од­нако, две конференции, проведенные под эгидой ООН.

Обеспокоенная резким ухудшением состояния глобальной ок­ружающей среды, обусловленным высокими уровнями ее загряз­нения в конце 60-х гг., Генеральная Ассамблея ООН выступила с инициативой о проведении международной конференции, на ко­торой были бы обсуждены и выработаны международные меры по ограничению загрязнения окружающей человека среды.

В июне 1972 г. состоялась Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, которая приняла Декларацию принципов и План действий. Эти документы были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН и положили начало регу­лярной деятельности по охране окружающей среды в рам­ках ООН.

В целом эта Конференция сыграла огромную роль в развитии международного права окружающей среды и активизации меж­дународного природоохранительного сотрудничества.

Тем не менее, несмотря на предпринимаемые на националь­ном и международном уровнях усилия, состояние глобальной ок­ружающей среды после Стокгольмской конференции продолжало ухудшаться. Озабоченная этим обстоятельством, Генеральная Ассамблея ООН создала в 1984 г. Международную komhcci ,о по ок­ружающей среде и развитию и поставила перед ней задачи:

• предложить долгосрочные стратегии в области окружающей: среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие н 2000 г. и на более длительный период;

• рассмотреть способы и средства, используя которые мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружаю­щей среды, и др.

Результатом деятельности Международной комиссии, кото­рую возглавляла премьер-министр Норвегии Гро Харлем Брунд-тланд, стал фундаментальный труд под названием «Наше общее будущее» (Our Common Future), представленный Генеральной Ас­самблее ООН в 1987 г. (переведен и опубликован в России изда­тельством «Прогресс» в 1989 г.).

Основной вывод данной Международной комиссии состоял в необходимости достижения устойчивого социально-экономичес­кого развития, при котором решения на всех уровнях принима­лись бы с полным учетом экологических факторов. Выживание и дальнейшее существование человечества определяют мир, разви­тие и состояние окружающей среды. Устойчивое развитие — это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

По инициативе Генеральной Ассамблеи ООН в июле 1992 г. в Рио-де-Жанейро, т.е. через 20 лет после Стокгольмской конфе­ренции, была созвана Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Судя по названию конференции, ее работа была осно­вана на идеях Международной комиссии по окружающей среде и развитию. О значении, которое придавалось этой Конференции, свидетельствуют ее масштабы и уровень. В Конференции участво­вали 178 государств и более 30 межправительственных и непра­вительственных международных организаций. 114 делегаций возглавлялись главами государств и правительств.

На Конференции в Рио обсуждались многие вопросы, главные из которых касались трех важных документов:

• Декларации по окружающей среде и развитию,

• Долгосрочной программы дальнейших действий в глобаль­ном масштабе («Повестка дня на XXI век»),

• Принципов в отношении рационального использования, со­хранения и освоения всех видов лесов.

Кроме того, участникам Конференции были представлены и открыты для подписания две конвенции - - «О биологическом разнообразии» и «Об изменении климата».

Декларация Рио по окружающей среде и развитию содержит основные принципы экологически корректного поведения миро­вого сообщества и государств на современном этапе. С точки зре­ния ООН и участников Конференции, основанная на этих прин­ципах национальная внутренняя и внешняя экологическая политика государства будет способствовать обеспечению нацио­нального и международного экологического правопорядка.

В Декларации Рио определяются цели, для которых эти прин­ципы провозглашаются. Основные из них — налаживание нового и равноправного сотрудничества в масштабах всего мира путем установления новых уровней сотрудничества между государства­ми и народами; определение перспектив развития международно­го права окружающей среды; развитие национального законода­тельства в области окружающей среды и установление мер, которые могут быть наиболее полезными для поддержания благо­приятного состояния окружающей среды и ее восстановления.

С учетом общепризнанности принципов, содержащихся в Дек­ларации Рио, они служат источниками российского права окру­жающей среды и их выполнение в процессе национальной и меж­дународной природоохранной деятельности России может слу­жить для нас критерием оценки правильности и обоснованности такой деятельности.

«Повестка дня на XXI век» посвящена актуальным пробле­мам охраны окружающей среды сегодняшнего дня, а также имеет целью подготовить мир к решению проблем, с которыми он столк­нется в будущем. Она определяет направления деятельности госу­дарств, народов и международных организаций по решению этих проблем.

Повестка содержит четыре раздела:

• социальные и экономические аспекты (национальная поли­тика и международное сотрудничество в целях ускорения устой­чивого развития в развивающихся странах, борьба с нищетой, из­менение структур потребления, динамика населения, охрана и укрепление здоровья человека, содействие устойчивому развитию населенных пунктов, учет вопросов окружающей среды и разви­тия в процессе принятия решения);

• сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития (защита атмосферы, комплексный подход к использова­нию земельных ресурсов, борьба с обезлесением, опустыниванием и засухой, устойчивое развитие горных районов, регулирование использования токсичных и опасных веществ, включая отходы и радиоактивные вещества);

• укрепление роли основных групп населения (глобальные дей­ствия в интересах женщин, детей, молодежи, коренных народов и местных общин, усиление роли различных категорий трудящихся, профсоюзов и других неправительственных организаций и др.);

• средства осуществления (финансовые ресурсы и механизмы, информационные, научные, технологические и организационно-правовые средства решения экологических проблем).

«Повестка дня на XXI век» была принята без церемонии под­писания путем консенсуса государств. По юридической силе она является актом «мягкого» международного права и носит реко­мендательный характер.

Для реализации Повестки в глобальном масштабе требуется 600 млрд долл. в год, включая 125 млрд долл., которые должны выплачивать развитые страны развивающимся. Участники Кон­ференции согласились, что развитые страны в 2000 г. и в после­дующие годы будут предоставлять развивающимся странам фи­нансовую помощь в размере 0,7% от валового национального продукта каждой развитой страны. Россия, другие бывшие рес­публики СССР и государства Восточной Европы вошли в группу стран с «переходной экономикой», в отношении которых отсроче­но выполнение международных финансовых обязательств.

Основным инструментом организационно-финансового меха­низма реализации Повестки является Комиссия по окружающей среде и развитию, договоренность о создании которой достигнута на Конференции Рио.

Заявление о принципах в отношении лесов, принятое на Кон­ференции ООН по окружающей среде и развитию, первое глобаль­ное соглашение в отношении лесов. Оно учитывает потребности как защиты лесов в качестве окружающей и культурной среды, так и использования деревьев и других форм лесной жизни для целей экономического развития.

В заявлении утверждается, что леса с их сложными экологи­ческими процессами необходимы для экономического развития и поддержания всех форм жизни. Леса служат для получения дре­весины, пищи и лекарств, а также являются сокровищницей мно­гих биологических продуктов, которые еще не открыты. Они яв­ляются хранилищами воды и углерода, который мог бы в противном случае попасть в атмосферу и превратиться в газ, вы­зывающий парниковый эффект. Леса - - это дом для многих видов дикой природы. Кроме того, они, с их мирной зеленью и ощущением вечности, удовлетворяют культурные и духовные по­требности человечества.

По данным МБРР, к 2000 г. тропические леса сохранятся только в 11 из 33 стран, ныне экспортирующих древесину. В то же время, по подсчетам Кельнского Института мировой экономи­ки, введение запрета на импорт тропических лесоматериалов при­несло бы развивающимся странам убытки в размере 50 млрд долл., что равно всей финансовой помощи Запада странам «третьего мира». Получается, что эти страны просто обречены на разрушение своей природной среды.

Закрепленные в Заявлении принципы в отношении лесов включают следующие положения:

• всем странам следует принимать участие в «озеленении мира» посредством посадки и сохранения лесов;

• страны имеют право использовать леса для нужд своего со­циально-экономического развития. Такое использование следует основывать на национальной политике, соответствующей зада­чам устойчивого развития;

• леса следует использовать таким образом, чтобы удовлетво­рять социальные, экономические, экологические, культурные и духовные потребности современного и будущих поколений;

• выгоды от продукции биотехнологии и генетических матери­алов, полученных за счет леса, следует на взаимно согласованных условиях разделить со странами, в которых находятся эти леса;

• посаженные леса являются экологически приемлемыми ис­точниками возобновляемой энергии и промышленного сырья. В развивающихся странах особенно важно использование древе­сины в качестве топлива. Эти потребности должны удовлетво­ряться на основе рационального использования лесов и посадки новых деревьев;

• национальные программы должны защищать уникальные леса, включая старые леса, а также леса, имеющие культурную, духовную, историческую или религиозную ценность;

• странам необходимы планы рационального ведения лесного хозяйства, основанные на безопасных для окружающей среды ре­комендациях .