Тема 16. Международно-правовой механизм охраны окружающей природной среды
Правовая охрана окружающей природной среды в зарубежных странах.
Международно-правовые проблемы охраны Мирового океана, Антарктиды, биосферы Земли, озонового слоя атмосферы, околоземного космического пространства.
Проблемы регулирования использования природных ресурсов шельфа, в том числе антарктического шельфа и Каспийского моря.
Всемирное природное наследие и его охрана. ФЗ «Об охране озера Байкал» как пример интернационального законотворчества.
Перспективы развития международного экологического права.
I.II. Тематический план семинарских занятий и методические указания по изучению курса
Тема 1. Введение в экологическое право.
1. Понятие "экологическое право". Причины становления экологического права.
2. Право граждан на благоприятную окружающую среду и обязанности по охране природы.
3. Предмет, объекты экологического права. Субъекты экологического права, участники экологических правоотношений. Структура экологического законодательства. Связь экологического права с другими юридическими дисциплинами.
4. Экологическая функция государства. Право и управление. Элементарные типы задач в сфере управления охраной окружающей среды.
Методические указания по изучению темы
Конституция Российской Федерации содержит несколько основополагающих для экологического права положений. Они понадобятся для решения задач практически по всем темам курса, поэтому приведем их:
Статья 9
1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Статья 36
1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Статья 42
Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Статья 58
Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Статья 67
1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Статья 72
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Статья 76
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»[3], благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
Как самостоятельная отрасль права, экологического право сформировалось в России в середине XX века.
В программу обучения юридических высших учебных заведений учебная дисциплина «Экологическое право» включена с начала 90-х гг.
Основные вопросы данной вводной темы изложены во всех учебниках по экологическому праву, включенных в список литературы, рекомендуемый студентам для изучения.
Предметом экологического права являются общественные отношения, существующие и возникающие по поводу природопользования и охраны окружающей среды.
Объектами экологического права являются, в самом общем виде, природные объекты и комплексы, природно-антропогенные объекты, окружающая среда, биологическое разнообразие. Конкретизация – в ФЗ «Об охране окружающей среды»: в соответствии со ст. 4 Закона, объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы. Следует также обратиться к главе IX Закона, согласно которой к природным объектам, находящимся под особой охраной, относятся: природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение (ст. 58); редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения, животные, другие организмы (ст. 60); зеленый фонд городских и сельских поселений (ст. 61); редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы (ст. 62). Перечень объектов охраны природы не является исключительным.
Методами экологического права являются императивный (установление обязанностей; установление запретов) и диспозитивный (рекомендательный, санкционирующий и делегирующий).
Экологическое право тесно связано с гражданским, земельным, горным, водным, лесным правом. Существуют плата за негативные воздействия на окружающую среду, экологический сбор, поэтому имеется тесная связь экологического и налогового законодательства. Ответственность за нарушения экологического законодательства регулируется уголовным и административным правом. Необходимость разработки и реализации природоохранных программ требует обращения к бюджетному праву. Особенного тесные взаимосвязи - с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Ни одну практическую задачу нельзя решить, используя только нормы экологического права, всегда приходится обращаться к смежным отраслям. Экологическоеправо не ходит в одиночку.
Глобальная проблема природопользования в самом кратком виде формулируется так: на Земле людей все больше, ресурсы ограничены, окружающая среда ухудшается[4].
Есть принципы права, которые часто формулируются в начальных статьях законов: см. ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды», Но ни один принцип, даже если он прекрасно сформулирован, грамотно прочитан и правильно понят, не будет выполняться без соответствующих механизмов, способов, инструментов.
Это относится ко всем темам курса: принципы экологического права усваиваем в паре с механизмами их реализации.
Понять экологическое право помогает выделение элементарных механизмов управления природопользованием и охраной природы; не случайно слова «управление» и «право» - однокоренные. Право заставляет систему управления работать в некоторых рамках; управление генерирует новые правовые нормы.
Управление природопользованием начинается с учета и экономической оценки природных ресурсов. Рабочие инструменты – кадастры и реестры природных ресурсов. Вторая группа задач – предоставление природных ресурсов в пользование за деньги или бесплатно. Это осуществляется посредством лицензирования, торгов и пр. Третий блок задач обусловлен необходимостью организации воспроизводства воспроизводимых ресурсов или базы знаний о невоспроизводимых. Надзор и контроль за использованием, охраной и воспроизводством ресурсов завершает управленческий цикл природопользования.
Аналогично, управление охраной окружающей среды начинается c оценки ее состояния относительно заданных норм ее качества. Второй блок задач - предупреждение негативных воздействий способами нормирования этих воздействий, стимулирования применения чистых технологий, экспертизы проектной документации «до того, как», экологического надзора и контроля «во время того, как», системы платежей за загрязнение, экологического воспитания-образования, и даже путем выведения из сферы хозяйственной деятельности целых пространственных массивов, называемых особо охраняемыми территориями. Третий тип природоохранных задач – ликвидация последствий негативных воздействий, или, по-простому, исправление того, что мы уже натворили с природой[5].
В той или иной последовательности данные задачи и механизмы, правовые институты заданы основными природоресурсными и природоохранительными законами. Сгруппировав соответствующие друг другу задачи и механизмы, получаем определенную типизацию (табл.1.1, 1.2)[6].
Отметим, что существуют также специальные правовые механизмы, применимые к какой-либо территории (см. ФЗ «Об охране озера Байкал»[7]; ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), либо действующие локально и временно, например, установление зон экологического бедствия[8].
Таблица 1.1
Типы задач управления природопользованием и механизмы их решения
| Учет и экономическая оценка природных ресурсов | Предоставление природных ресурсов в пользование за плату | Организация воспроизводства природных ресурсов | Надзор и контроль за природопользо-ванием |
| Кадастр месторождений Баланс запасов Полезных ископаемых | Лицензирование недропользо-вания | Программы воспроизводства минерально-сырьевой базы | Геологический надзор |
| Кадастр объектов недвижимости | Механизмы предоставления земельных участков в собственность и пользование | Рекультивация земель Программы сохранения и повышения плодородия почв | Земельный надзор и контроль |
| Водный реестр | Договор водопользования Решение о предоставления водного объекта в пользование | Водохозяйствен-ные мероприятия Очистные сооружения | Водный надзор и контроль |
| Лесной реестр | Договор аренды лесного участка Договор купли-продажи лесных насаждений | Лесовосстановле-ние, уход за лесами, борьба с пожарами и вредителями леса | Лесной надзор и контроль |
| Кадастры объектов животного мира Охотхозяйствен-ный реестр Рыбохозяйствен-ный реестр | Лицензирование и другие механизмы охотпользова-ния и рыболовства | Программы воспроизводства животного мира | Надзор и контроль в области охраны, использования и воспроизводства животного мира |
Таблица 1.2
Типы задач и функций управления охраной окружающей среды
| Оценка состояния окружающей среды | Предупреждение негативных воздействий на окружающую среду | Ликвидация последствий негативных воздействий |
| Определение эталонных объектов окружающей среды Нормирование качества окружающей среды | Нормирование воздействий на окружающую среду Разрешения на негативные воздействия и плата за них | Предупреждение и преодоление возникающих чрезвычайных ситуаций |
| Организация мониторинга состояния окружающей среды | Оценка воздействий на окружающую среду Экологическая экспертиза | Природоохранные программы и мероприятия |
| Технические регламенты, | Экологические аудит, надзор и контроль Институты ответственности за правонарушения | Возмещение вреда, причиненного негативными воздействиями |
| Экологическая стандартизация и сертификация | Особо охраняемые территории и объекты | Консервация и реабилитация зараженных земель |
| Экологическое прогнозирование | Экологическое образование и воспитание | Компенсации населению, пострадавшему от негативного воздействия на окружающую среду |
Если на какие-то вопросы студент не может ответить сегодня, к ним следует вернуться позже, по мере изучения предмета.
Вопросы для самоконтроля
1. Зачем нужно экологическое право? В чем, по Вашему мнению, заключается миссия, сверхзадача экологического права?
2. Равноправны ли участники земельных правоотношений?
3. С какими отраслями права связано экологическое право?
4. Какие элементы системы экологического права являются основными?
5. Можно ли применять термин «эколого-правовые методы»?
6. Являются ли источниками экологического права акты местного самоуправления?
7. Что является главным при проектировании структуры органа управления административно-территориального образования в ее природоресурсной и природоохранной части?
8. Как выглядит основная последовательность управленческих задач в сфере природопользования и охраны окружающей среды?
9. Какие организационно-правовые механизмы в наибольшей степени пригодны для реализации принципа - презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности?
10. В ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» говорится о негативном воздействии хозяйственной и (или) иной деятельности. Что, на Ваш взгляд, относится к «иной деятельности»?
Задания и задачи
1. Выделите основные элементы системы экологического права и постройте граф структуры (связи между элементами) экологического права.
2. Постройте схему взаимосвязей экологического права с другими отраслями права.
3. Могут ли граждане и органы местного самоуправления выступать как равноправные участники экологических правоотношений? Если да, то в каких случаях?
5. Сделайте обзор методов, применяемых в экологическом праве как научной дисциплине.
6. Дайте примеры ситуаций, когда в экологических правоотношениях применяется только императивный метод их регулирования.
7. Дайте примеры ситуаций, когда в экологических правоотношениях применяется только диспозитивный метод их регулирования.
8. К каждому основному принципу экологического законодательства подберите соответствующие организационно-правовые механизмы их реализации.
9. Сделайте подборку федеральных законов, которыми установлены принципы экологического законодательства, не содержащиеся в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды».
10. Сделайте сравнительный анализ ФЗ «Об охране окружающей среды» и ФЗ «Об охране озера Байкал» в плане содержащихся в них принципов и механизмов их реализации.