Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации
Министерство регионального развития Российской Федерации
Концепция
Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации
Оглавление
1. Проблемы социально-экономического развития регионов Российской Федерации. 2
1.1. Экономические структурные проблемы.. 3
1.2 Социальные (демографические, квалификационные и этнокультурные) проблемы.. 9
1.3. Проблемы управления региональным развитием.. 20
2. Миссия и стратегические цели социально-экономического развития регионов Российской Федерации 22
2.1. Принципы федеральной региональной политики. 22
2.2. Миссия и стратегические цели федеральной политики регионального развития. 26
3. Приоритеты регионального развития Российской Федерации. 27
3.1 Формирование из регионов - «локомотивов роста» нового опорного каркаса страны.. 27
3.2 Формирование региональных модулей Национальной инновационной системы Российской Федерации. 29
3.3. Создание условий для модернизации промышленности, поддержка и развитие конкурентоспособных экономических (территориальных производственных) кластеров. 29
3.4. Создание системы управления человеческими ресурсами. Повышение мобильности населения, обеспечение эффективного миграционного баланса в стране. Развитие региональной занятости населения. 31
3.5. Улучшение качества государственного (муниципального) управления в регионах, в первую очередь повышение эффективности использования общественных финансов. 34
4. Механизмы социально-экономического развития регионов Российской Федерации. 35
4.1 Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации. 35
4.2 Правовая поддержка социально-экономического развития регионов. 35
4.3. Информационные механизмы.. 36
4.4. Организационно-финансовые механизмы.. 37
5. Показатели результативности реализации стратегических целей федеральной государственной политики регионального развития. 39
6. Этапы реализации Стратегии. План действий Правительства Российской Федерации. 45
7. Сводный финансовый план реализации Стратегии. 47
8. Основные результаты реализации стратегии. 48
9. Мониторинг Стратегии и контроль за ее реализацией. 48
Приложение 2 Список Федеральных целевых программ Минрегиона России. 53
Таблица 1.1.3. Регионы с наибольшей долей монофункциональных городов
| Количество городов, всего | В том числе монофункциональных | Доля монофункциональных городов, % | |
| Чукотский АО | |||
| Республика Хакасия | |||
| Республика Карелия | |||
| Ивановская область | |||
| Свердловская область | |||
| Кемеровская область | |||
| Нижегородская область |
Схема 1.2.1
Карта 1.2.4[11]
Величина прожиточного минимума за IV квартал 2004 года по состоянию на 21 марта 2005 года
Карта 1.2.5[12]
Денежные доходы в расчете на душу населения
в марте 2005 года
Карта 1.2.6[13]
Численность безработных, состоящих на учете в органах государственной службы занятости в марте 2005 года
Такая социальная стратификация российского общества не позволяет, во-первых, включить население в софинансирование социальных реформ в области здравоохранения, образования и ЖКХ, без чего будущее реформ остается весьма проблематичным. Во-вторых, рассчитывать на определенный рост рынка потребления, при нынешних объемах которого невозможен быстрый рост экономики, соответственно, и проблематична задача удвоения ВВП в заданные сроки. В-третьих, социальная стратификация не позволяет рассчитывать на изменение структуры формирования доходной части бюджетов различного уровня (в смысле увеличения доли участия населения). В-четвертых, блокирует появление в ближайшем будущем устойчивых институтов гражданского общества на территориях.
1.2.7. В России сложилась недостаточная продуктивность межэтнических и межконфессиональных, кросскультурных взаимодействий, которые на протяжении предыдущего этапа российской истории были одним из основных источников роста глубины культуры страны и обеспечивали необходимое для развития культурное разнообразие. С одной стороны, в Российской Федерации резко возросла русская этническая компонента (в 1991 году русская этническая компонента резко возросла и составила около 82%, при том, что в СССР и в Российской империи доля русского населения не превышала 55%). С другой стороны, низкая пространственная мобильность населения, «регионализация» институтов, отвечающих за формирование человеческого капитала (развертывание в каждом регионе собственных автономных систем профессионального образования, культурных учреждений, рост правового значения этно-конфессиональных различий) привели к падению уровня этнической и конфессиональной комплементарности, которой характеризовалась Россия, падению способности к ассимиляции, интеграции и натурализации мигрантов. Во многом это создает на территории Российской Федерации «анклавы безработицы и экономической стагнации», границы которых совпадают с границами расселения определенных этнических и конфессиональных групп. Данные региональные различия имеют потенциал политической конфликтности и при определенных условиях способны создавать угрозу стабильности общественного порядка в стране.
Таблица 1.2.2 Этнический состав населения России по данным переписей 1989 и 2002 годов.
| Этнические группы | В % к 1989 | ||||
| Тыс. | % | Тыс. | % | ||
| Все население | 145164,3 | 100,00 | 147021,9 | 100,00 | 98,74 |
| Русские | 115868,5 | 79,82 | 119865,9 | 81,54 | 96,67 |
| Татары | 5558,0 | 3,83 | 5522,1 | 3,76 | 100,65 |
| Украинцы | 2943,5 | 2,03 | 4362,9 | 2,97 | 67,47 |
| Башкиры | 1673,8 | 1,15 | 1345,3 | 0,92 | 124,42 |
| Чуваши | 1637,2 | 1,13 | 1773,6 | 1,21 | 92,31 |
| Чеченцы | 1361,0 | 0,94 | 899,0 | 0,61 | 151,39 |
| Армяне | 1130,2 | 0,78 | 532,4 | 0,36 | 212,28 |
| Мордва | 844,5 | 0,58 | 1072,9 | 0,73 | 78,71 |
| Белорусы | 814,7 | 0,56 | 1206,2 | 0,82 | 67,54 |
| Аварцы | 757,1 | 0,52 | 544,0 | 0,37 | 139,17 |
| Казахи | 655,1 | 0,45 | 635,9 | 0,43 | 103,02 |
| Удмурты | 636,9 | 0,44 | 714,8 | 0,49 | 89,10 |
| Азербайджанцы | 621,5 | 0,43 | 335,9 | 0,23 | 185,03 |
| Марийцы | 604,8 | 0,42 | 643,7 | 0,44 | 93,96 |
| Немцы | 597,1 | 0,41 | 842,3 | 0,57 | 70,89 |
| Кабардинцы | 520,1 | 0,36 | 386,1 | 0,26 | 134,71 |
| Осетины | 514,9 | 0,35 | 402,3 | 0,27 | 127,99 |
| Даргинцы | 510,2 | 0,35 | 353,3 | 0,24 | 144,41 |
| Буряты | 445,3 | 0,31 | 417,4 | 0,28 | 106,68 |
| Якуты | 444,0 | 0,31 | 380,2 | 0,26 | 116,78 |
| Кумыки | 422,5 | 0,29 | 277,2 | 0,19 | 152,42 |
| Ингуши | 411,8 | 0,28 | 215,1 | 0,15 | 191,45 |
| Лезгины | 411,6 | 0,28 | 257,3 | 0,18 | 159,97 |
Информационные механизмы
Для реализации Стратегии необходимо совершенствование системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей. Задачи мониторинга:
• оценка уровня социально-экономического развития регионов, муниципальных образований, в зависимости от их функции в пространственной организации страны. Введение системы статистики для городских округов и городских поселений. Новая система показателей должна позволять проводить оценку инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов в регионах и муниципальных образованиях, выявлять формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса (в том числе формирования конкурентоспособных экономических кластеров) и осуществления инвестиционных проектов, объективно оценивать необходимость федеральной поддержки региона или муниципального образования;
• оценка деятельности региональных органов власти по проведению социально-экономических, бюджетной и административной реформ, сбор информации и анализ состояния нормативно-правовой базы на региональном и местном уровнях, оценка реализации региональных программ социально- экономического развития,
• мониторинг состояния трудового, демографического и миграционного балансов территорий, развития этно- конфессионального сотрудничества в них.
Межведомственная комиссия
Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях согласования приоритетов социально-экономического развития регионов Российской Федерации и региональных аспектов федеральных отраслевых стратегий для разработки и принятия «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», а также в целях подготовки проектов нормативных правовых актов и методических документов, обеспечивающих реализацию Стратегии, была создана Межведомственная при Минрегионе России (далее - Комиссия).
Основными задачами Комиссии являются:
— рассмотрение предложений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и научных организаций по содержанию и механизму реализации Стратегии;
— координация деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и научных организаций по вопросам разработки реализации стратегий социально-экономического развития регионов (групп регионов) Российской Федерации;
— рассмотрение и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложений по нормативному и правовому обеспечению реализации Стратегии и предложений по созданию механизмов согласования приоритетов социально-экономического развития регионов (групп регионов) Российской Федерации и региональных аспектов федеральных отраслевых стратегий;
— рассмотрение по поручениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проектов международных договоров Российской Федерации, затрагивающих содержание или реализацию стратегий регионального развития, организацию разработки соответствующих предложений и экспертных заключений, участие в международном сотрудничестве по этим вопросам;
— утверждение перечня приоритетных региональных (межрегиональных) проектов федерального значения с целью их дальнейшего включения в федеральные целевые программы регионального развития и федеральную адресную инвестиционную программу;
— согласование проекта «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
Деятельность Комиссии должна быть продолжена и после разработки и утверждения Стратегии. Основными задачами Комиссии наряду с задачами координации должны стать:
— оценка реализации Стратегии и последующая ее корректировка;
— оценка реализации ФЦП и внесение предложений по их изменению;
— подготовка проектов и внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие социально-экономическое развитие регионов Российской Федерации;
— рассмотрение территориальных аспектов проводимых экономических и социальных реформ с целью предотвращения негативных последствий их проведения для субъектов Российской Федерации.
Этапы реализации Стратегии. План действий Правительства Российской Федерации.
Реализация стратегии предполагает следующие этапы: «проектно-исследовательский», «пилотных проектов и программ» и «системных преобразований».
На первом «проектно-исследовательском», этапе реализации Стратегии (2005 - 2006 гг.) предполагается провести исследования инфраструктурных ограничений социально-экономического развития регионов Российской Федерации, а также организовать процесс согласования приоритетов между субъектами регионального развития. Результатом деятельности на первом этапе станет: основные положения Генеральной схемы пространственного развития, формирование пакета инфраструктурных проектов, формирование ФЦП «Пилотные регионы России», формирование системы мер государственной поддержки и регулирования в отношении пилотных регионов. На данном этапе должны быть подготовлены модели мониторинга процессов социально-экономического развития российских регионов, определены механизмы их реализации. В ходе первого этапа должны быть сформулированы технико-экономические обоснования проектов выделения на территории Российской Федерации особых функциональных зон, определены пилотные регионы для реализации отдельных программ регионального развития (формирования экономических кластеров, региональных модулей НИС и пр.).
На втором этапе - «пилотных проектов и программ» (2007 -2010 гг.) предполагается реализовать в пилотных регионах меры, направленные на реализацию настоящей Стратегии, в рамках принятых федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития и Генеральной схемы пространственного развития российской Федерации, с последующим анализом результатов действий. Результатом второго этапа реализации Стратегии должна стать система мер государственного регулирования, в том числе нормативных правовых актов, направленная на обеспечение реализации Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации (ФЦП «Пространственное развитие Российской Федерации»).
Третий этап реализации Стратегии - «этап системных преобразований» (2011 - 2020 гг.) - предполагает реализацию принятых в соответствии с ней федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития и Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации. На данном этапе должен осуществляться мониторинг реализации данных программ и их оперативная коррекция. Результатом данного этапа станет формирование на территории России нескольких макрорегионов, соразмерных мировым по объему ВРП на душу населения, а главное, выступающих значимыми центрами инновационного развития страны, оказывающими максимально возможное мультипликационное влияние на другие регионы.
Действия в рамках реализации Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации поэтапно выглядят следующим образом:
Этап I «Проектно-исследовательский» (2005-2006 гг.):
1.1. Формирование организационных предпосылок для реализации Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
1.2. Исследование инфраструктурных ограничений социально- экономического развития регионов Российской Федерации, согласование приоритетов и формирование пакета инфраструктурных проектов.
1.3. Определение точек роста и системы опорных регионов, разработка стратегии их развития.
1.4. Разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации.
1.5. Разработка концепции нормативной базы планируемых реформ:
1.5.1 Реформа государственной региональной политики;
1.5.2 Реформа федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления;
1.5.3 Реформа жилищного строительства;
1.5.4 Реформа государственной политики расселения;
1.5.5 Реформа коммунального хозяйства;
1.5.6 Создание государственной системы мониторинга регионального развития.
1.6. Разработка и утверждение основных нормативных документов, регламентирующих деятельность органов власти и других субъектов развития по социально-экономическому развитию регионов Российской Федерации, а также внесение поправок в существующее законодательство, закрепление особого режима правового регулирования на отдельных территориях.
1.7. Разработка и утверждение федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития, разработка приоритетных федеральных проектов.
1.8 Методическое обеспечение бюджетного процесса ориентированного на результат для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в рамках разработки Сводного доклада о результатах и основных направления деятельности Правительства Российской Федерации) с акцентом на адресное и высокоэффективное обеспечение процесса регионального развития.
1.9. Разработка механизмов финансового обеспечения проектов регионального развития, в том числе с использованием частно- государственного партнерства.
1.10. Разработка практических механизмов удвоения ВРП по отношению к различным типам регионов и качественного изменения структуры ВРП (увеличение доли инновационной составляющей).
1.11. Определение и согласование стратегических приоритетов развития пилотных регионов.
1.12. Разработка стратегий развития пилотных регионов.
Этап II «Пилотных проектов и программ» (2007-2010 гг.):
2.1. Создание новых институтов регионального развития на региональном уровне.
2.2. Отбор приоритетных инвестиционных проектов по итогам первого этапа и их реализация.
2.3. Разработка и утверждение нормативно-правовой базы, обеспечивающей процесс устойчивого развития в опорных регионах.
2.4. Финансирование приоритетных инвестиционных проектов через ФЦП регионального развития.
2.5. Внедрение механизмов удвоения и качественного изменения структуры ВРП (увеличение доли инновационной составляющей).
2.6. Внедрение системы регионального и муниципального мониторинга.
2.7. Формирование системы мер государственного регулирования, в том числе нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение реализации Генеральной схемы пространственного развития.
Этап III «Системных преобразований» (2011-2020 гг.):
3.1. Определение и законодательное закрепление опорных регионов и стратегии их социально-экономического развития.
3.2. Корректировка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации по итогам реализации второго этапа.
3.3. Утверждение нормативной базы федеральных реформ регионального развития, эффективность которых подтверждена в рамках реализации второго этапа.
3.4. Утверждение основных нормативных документов, регламентирующих деятельность органов власти и других субъектов по социально-экономическому развитию регионов Российской Федерации, а также внесение поправок в существующее законодательство, закрепление особого правового статуса отдельных территорий по итогам реализации второго этапа.
3.5. Корректировка нормативно-правовой базы, действующей в зонах особого экономического регулирования, по итогам реализации второго этапа.
3.6. Корректировка федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития по итогам реализации второго этапа.
3.7. Корректировка механизмов финансового обеспечения проектов регионального.
3.8. Корректировка и согласование стратегических приоритетов развития регионов.
3.9. Разработка и внедрение программ социально- экономического развития регионов Российской Федерации.
3.10. Финансирование приоритетных региональных инвестиционных проектов используя ФЦП регионального развития.
7. Сводный финансовый план реализации Стратегии
Финансирование реализации Стратегии должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, средств муниципальных образований, внебюджетных источников. Для реализации отдельных мероприятий возможно использование займа Мирового банка. В целом, необходимо отметить, что региональная политика - это не столько новые расходы, сколько повышение эффективности существующих за счет институциональных решений. За счет комбинации инструментов региональной политики необходимо дать региону минимум, но достаточный для развития.
Основными направлениями расходования финансовых средств предполагаются: исследования и разработки, создание правовой и организационно-финансовой основы для обеспечения высоких темпов экономического роста российских регионов, инвестиционные проекты инфраструктурной направленности, в т.ч. проекты стимулирующие создание рынка доступного жилья, обеспечение необходимого уровня мобильности населения и миграции.
В разбивке по этапам реализации предусматриваются следующие основные параметры финансирования:
1. проектно-исследовательский этап (2005 - 2006 гг.), на котором необходимо провести исследование инфраструктурных ограничений социально-экономического развития регионов Российской Федерации, сформировать организационные предпосылки для реализации Стратегии, а также организовать процесс согласования приоритетов между субъектами регионального развития, сформировать пакет инфраструктурных проектов и разработать Генеральную схему пространственного развития Российской Федерации, должен быть профинансирован в основном за счет объемов, заложенных в действующих ФЦП регионального паритета (для справки - их текущий объем составляет около 30 млрд. рублей в год) с учетом их корректировки, а также дополнительного финансирования в объеме до 1,7 млрд. рублей в год.
2. на этапе пилотных проектов и программ (2007 - 2010 гг.), планируется, что действующие ФЦП регионального паритета прекратят свое существование или будут трансформированы в ФЦП регионального развития. При этом доля внебюджетных источников в общем объеме финансирования должна вырасти до 70%. Предполагаемый объем федерального финансирования на втором этапе вырастет до 40 млрд. рублей в год.
3. этап системных преобразований (2011 - 2020 гг.), направленный на реализацию принятых федеральных и ведомственных целевых программ регионального развития и Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации, предполагает ежегодное финансирование из федерального бюджета в объеме до 80 млрд. рублей и увеличение доли внебюджетных источников в общем объеме финансирования до 90%.
В итоге за счет аккумуляции внебюджетных источников к 2020 году общий объем средств, направляемых на развитие регионов должен составлять не менее 1 трлн. рублей в год без существенного роста нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом определение объектов финансирования на базе согласованных с различными субъектами регионального развития стратегических приоритетов должно повысить эффективность государственных инвестиций в инфраструктурные проекты минимум на 7% за счет концентрации ресурсов и сокращения непроизводительных затрат. Кроме того, в случае создания для реализации Стратегии Федерального агентства регионального развития и территориального планирования может быть обеспечен дополнительный экономический эффект за счет повышения уровня управления проектами и получения необходимой доходности от их реализации.
Следует учитывать, что источником финансирования инфраструктурных проектов, обеспечивающих достижение стратегических приоритетов регионального развития, могут быть Федеральные целевые программы развития инфраструктур (общий объем федерального финансирования в 2005 году запланирован в размере 137,2 млрд. рублей).
Таблица 9.1.1
Министерство регионального развития Российской Федерации
Концепция
Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации
Оглавление
1. Проблемы социально-экономического развития регионов Российской Федерации. 2
1.1. Экономические структурные проблемы.. 3
1.2 Социальные (демографические, квалификационные и этнокультурные) проблемы.. 9
1.3. Проблемы управления региональным развитием.. 20
2. Миссия и стратегические цели социально-экономического развития регионов Российской Федерации 22
2.1. Принципы федеральной региональной политики. 22
2.2. Миссия и стратегические цели федеральной политики регионального развития. 26
3. Приоритеты регионального развития Российской Федерации. 27
3.1 Формирование из регионов - «локомотивов роста» нового опорного каркаса страны.. 27
3.2 Формирование региональных модулей Национальной инновационной системы Российской Федерации. 29
3.3. Создание условий для модернизации промышленности, поддержка и развитие конкурентоспособных экономических (территориальных производственных) кластеров. 29
3.4. Создание системы управления человеческими ресурсами. Повышение мобильности населения, обеспечение эффективного миграционного баланса в стране. Развитие региональной занятости населения. 31
3.5. Улучшение качества государственного (муниципального) управления в регионах, в первую очередь повышение эффективности использования общественных финансов. 34
4. Механизмы социально-экономического развития регионов Российской Федерации. 35
4.1 Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации. 35
4.2 Правовая поддержка социально-экономического развития регионов. 35
4.3. Информационные механизмы.. 36
4.4. Организационно-финансовые механизмы.. 37
5. Показатели результативности реализации стратегических целей федеральной государственной политики регионального развития. 39
6. Этапы реализации Стратегии. План действий Правительства Российской Федерации. 45
7. Сводный финансовый план реализации Стратегии. 47
8. Основные результаты реализации стратегии. 48
9. Мониторинг Стратегии и контроль за ее реализацией. 48
Приложение 2 Список Федеральных целевых программ Минрегиона России. 53