Нарушения бюджетного законодательства и меры ответственности за их совершение

В соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса РФ под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Меры принуждения устанавливаются ст. 282 Бюджетного кодекса РФ и включают в себя:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировку расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Перечисленные меры принуждения могут быть сгруппированы по различным признакам. Так с точки зрения цели воздействия их можно разделить на карательные и правовосстановительные. В первую группу включается наложение штрафа и начисление пени, во вторую – все остальные меры принуждения. С точки зрения способа воздействия меры принуждения разделяются на превентивные и фактические. К превентивным мерам относится предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, остальные меры принуждения являются фактическими.

Рассмотрим некоторые особенности перечисленных мер принуждения.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса является, пожалуй, наименее четко отрегулированной мерой воздействия из всего представленного перечня. Бюджетное законодательство не определяет конкретного содержания этой меры, поэтому на практике сложились два подхода к ее применению. Согласно первому из них предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отождествляется с выдачей представлений или предписаний, которые в ст. 282 Бюджетного кодекса РФ специально не упоминаются, но широко используются в деятельности всех органов ГМФК. В рамках второго подхода предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса рассматривается как самостоятельная, то есть отличная от представлений и предписаний мера принуждения, имеющая свою особую, специально установленную форму.

Отметим, что первый из перечисленных подходов создает значительно более устойчивые основы для использования в практике функционирования органов финансового контроля регионального и муниципального уровней, осуществляющих свою деятельность по линии исполнительной власти (местных администраций), представлений и предписаний. Коллизия заключается в том, что с одной стороны, согласно ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами (должностными лицами) местных администраций, в том числе – полномочия по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства устанавливаются нормативными правовыми актами соответственно высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или местных администраций. Однако с другой стороны, эти акты не могут противоречить Бюджетному кодексу, в том числе ст. 282, где в числе мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства представления и предписания не перечислены. В тоже время перечень мер принуждения, приведенный в ст. 282, является открытым, и в возникает вопрос о том, как применительно к данной ситуации можно трактовать содержащуюся в нем отсылку к иным статьям Бюджетного кодекса. С одной стороны, прямого указания на возможность использования представлений и предписаний органами финансового контроля регионального и муниципального уровней, осуществляющими свою деятельность по линии исполнительной власти (местных администраций), в Бюджетном кодексе нет. С другой стороны, приведенное выше положение ст. 157 можно рассматривать как разрешительное. Полностью данная проблема может быть разрешена только с внесением соответствующих уточнений в Бюджетный кодекс РФ.

Блокировка расходов представляет собой практически ушедшую из практики ГМФК меру принуждения за нарушение бюджетного законодательства. В соответствии с Федеральным законом №63-ФЗ от 26.04.2007 ст. 231 Бюджетного кодекса, устанавливавшая основы применения данной меры принуждения, утратила свою силу с 1 января 2010 года. Однако из перечня, установленного ст. 282 Бюджетного кодекса РФ данная мера исключена не была. Федеральным законом №83-ФЗ от 7.05.2010 в Федеральный закон №63-ФЗ были внесены изменения, согласно которым блокировка расходов бюджета применяется до вступления в силу федерального закона, предусматривающего исключение из состава мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, установленных ст. 282 Бюджетного кодекса. Этими же изменениями блокировка расходов была определена как сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными законом (решением) о бюджете и (или) сводной бюджетной росписью главному распорядителю бюджетных средств, которое осуществляется при выявлении органами государственного (муниципального) финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Блокировка осуществляется в порядке, установленном финансовым органом, по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета по фактам нецелевого использования бюджетных средств, выявленныморганами государственного (муниципального) финансового контроля до 1 января 2009 года.

Приостановление операций по счетам в кредитных организациях является мерой принуждения, которая может использоваться органами финансового контроля, осуществляющими свою деятельность как по линии исполнительной власти, так и по линии законодательной власти (местных администраций). В соответствии со ст. 284 Бюджетного кодекса РФ правом применения данной меры принуждения обладают руководители Федерального казначейства и его территориальных органов. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате РФ» при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций[47]. Для контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований возможность применения данной меры Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности субъектов РФ и муниципальных образований» не предусмотрена.

Наложение штрафов. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ предусматривает применение только одного вида штрафных санкций – административных штрафов. Их применение предусмотрено всеми статьями Бюджетного кодекса, которыми осуществляется сопоставление нарушений бюджетного законодательства и мер принуждения за их совершение (ст.289-306). Однако на практике дело обстоит совершенно иначе. Проблема заключается в том, что в четырнадцати из восемнадцати сопоставительных статей отсылки даются к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, который был отменен в 2002 году. Кодексом РФ об административных правонарушениях ответственность за нарушения, перечисленные в этих статьях, не установлена, и, таким образом, реальное применение административных штрафов по данным нарушениям является невозможным. Административные штрафы могут быть наложены в случаях выявления следующих видов нарушений бюджетного законодательства:

- нецелевого использования бюджетных средств;

- невозврата либо несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

- неперечисления либо несвоевременного перечисления процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

- осуществления государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.

Начисление пени предусматривается Бюджетным кодексом РФ в случае выявления следующих видов нарушений бюджетного законодательства:

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.

Во всех перечисленных случаях размер пени составляет одну трехсотую действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

Основания для применения мер принуждения устанавливаются ст. 283 Бюджетного кодекса РФ. Их перечень включает в себя двадцать три наименования и является открытым, то есть в него могут включаться также иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами. В Бюджетном кодексе РФ можно найти целый ряд таких оснований, в частности:

- нарушение принципа сбалансированности бюджета (ст.33);

- нарушение принципа адресности (ст. 38);

- отсутствие по истечении двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете оформленных договоров о выделении бюджетных инвестиций, предусматривающих одновременное участие Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (п. 3 ст. 80);

- несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии (п. 2 ст. 115);

- иные основания.

Однако прямое указание на наличие основания для применения мер принуждения в таких случаях отсутствует, что зачастую не позволяет контролерам сделать однозначный вывод о наличии нарушения, поэтому открытость перечня, установленного ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, в настоящее время рассматривается как один из недостатков бюджетного законодательства.

В настоящее время одним из наиболее часто встречающихся нарушений бюджетного законодательства является нецелевое расходование бюджетных средств. В соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса РФ под ним понимается направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В случае выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств к нарушителям бюджетного законодательства применяются уже упоминавшиеся выше меры - блокировка расходов (по фактам нецелевого использования бюджетных средств, выявленным органами государственного (муниципального) финансового контроля до 1 января 2009 года) и наложение административного штрафа, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ (см. таб. 5.1).

Таблица 5.1

Меры принуждения за нецелевое расходование бюджетных средств (средств государственных внебюджетных фондов), предусмотренные КоАП РФ и Уголовным кодексом РФ

Вид мер принуждения	Мера принуждения
Административные меры принуждения	лиц в размере от 4000 руб. до 5000 руб.; на юридических лиц - от 40000 руб. до 50000 руб.
Уголовные наказания	штраф в размере от 100 000 руб. до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до 2-х лет, либо арестом на срок до 6-ти месяцев, либо лишением свободы на срок до 2-х лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового
То же деяние, совершенное: а) группой лиц по предварительному сговору; б) в особо крупном размере   штраф в размере от 200 000 руб. до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до 3-х лет либо лишением свободы на срок до 5-ти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3-х лет или без такового

Необходимо отметить, что применение мер принуждения за нецелевое расходование бюджетных средств существенно затруднено неточностью формулировок, содержащихся в ст.289 Бюджетного кодекса РФ. Неясно, что конкретно подразумевается под целями, не соответствующими условиям получения бюджетных средств и что включается в перечень иных правовых оснований получения бюджетных средств.

Полномочия по применению мер принуждения федеральными органами исполнительной власти определены ст. 284 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с ее положениями правом применения мер принуждения от имени этих органов обладают их руководители.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета:

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;

- списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки;

- списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов обладают следующими полномочиями по применению мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства:

- принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

- выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств;

- привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов имеют право приостанавливать операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по применению мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства установлена ст. 284.1. Однако ее действие распространяется лишь на те случаи, когда соответствующие региональные и местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства. Такая возможность предусмотрена положениями ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, где указывается, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения соответствующего регионального бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ. Условием такой передачи является финансовое обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета данного субъекта РФ и наличия в собственности у этого субъекта необходимого для их осуществления имущества.

В этом случае в соответствии с положениями ст. 284.1 Бюджетного кодекса РФ руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители имеют право:

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных настоящей частью Кодекса;

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

- списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки;

- выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

- взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

В отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления тех публично-правовых образований, кассовое обслуживание бюджетов которых осуществляется органами Федерального казначейства, Бюджетный кодекс РФ содержит уже упоминавшуюся в настоящем параграфе отсылочную норму, содержащуюся в ст. 157, где говорится, что полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются нормативными правовыми актами соответственно высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или местных администраций.

Аналогично, отсылочные нормы установлены и в отношении контрольно-счетных органов. Так в ст. 167.1 Бюджетного кодекса РФ, в частности, указывается, что Счетная палата РФ обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Данный закон устанавливает следующие полномочия по применению Счетной палатой РФ мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства:

- вынесение обязательных для рассмотрения представлений и обязательных для исполнения предписаний;

- приостановление всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций (вынесение данного решения возможно только по согласованию с Государственной Думой);

Помимо этого Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрено право инспекторов Счетной палаты составлять протоколы об административных правонарушениях по установленному Кодексом перечню оснований^[48] (см. таб. 5.2).

Таблица 5.2