Общие принципы эффективной системы межбюджетного выравнивания. анализ бюджетных систем унитарных государств.
Рассмотрим международный опыт формирования межбюджетных отношений в ряде зарубежных стран с различным государственным устройством - унитарным: Франция, Британия, Швеция, Италия, Япония, а также федеративным - США, Канада, Индия.
Основная задача межбюджетного регулирования – выбрать эффективную модель сбалансированности бюджетной системы в конкретных экономических, политических условиях, исходя из государственного устройства каждой страны.
Критерием эффективности каждой конкретной модели может выступать только качество и уровень предоставления общественных услуг населению.
Эффективность системы межбюджетного регулирования определяется сбалансированностью 4-х составляющих: бюджетного устройства страны, действующего порядка разграничения расходных полномочий и расходов, наделения доходными полномочиями и доходами каждого уровня бюджетной системы, межбюджетным перераспределением (трансферты).
Поэтому наш анализ межбюджетного регулирования исходит из следующих четырех составляющих:
общая характеристика бюджетной системы,
разграничение расходных обязательств по уровням бюджетной системы,
распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы,
система трансфертов
Проанализируем основные характеристики бюджетной системы Франции.
Франция является децентрализованным унитарным государством
Во Франции существует неиерархическая трехуровневая система местного самоуправления, представленная регионами их 22, департаментами их 96 и коммунами – их более 36 тысяч.
Департаменты и регионы одновременно являются административно-территориальными единицами, представляющими государство на местном уровне. Средний размер коммуны является самым низким в Европе (около 1500 жителей).
Финансовая система Франции многозвенна, но отличается высокой степенью централизации. Центральный бюджет (общий бюджет, присоединенные бюджеты различных государственных организаций, специальные счета казначейства) аккумулирует приблизительно 80% всех доходов и расходов финансовой системы Франции.
Распределение доходов. Налоги Франции делятся на 3 группы: подоходные налоги, которые взимаются с дохода в момент его получения, налоги на потребление, взимаемые, когда доход тратится. Налоги на капитал, взимаемые с собственности, т.е. с овеществленного дохода.
Налоговая система Франции нацелена на обложение потребления.
НДС дополняется рядом акцизов, которые также представляют собой налоги на потребление. Некоторые из них поступают в центральный бюджет, другие перечисляются в бюджеты местных органов управления.
К числу налогов на потребление относятся и таможенные пошлины. Основной их целью является не получение дохода, а охрана внутреннего рынка. Таможенные пошлины выступают инструментом государственной экономической политики. Они должны уравнивать цены на импортные товары и аналогичные товары внутреннего рынка.
Что касается налогов на текущие доходы во Франции, то предприятия уплачивают налог на прибыль корпораций. Общая ставка налогообложения 34%, но может увеличиваться до 42%. Более низкая ставка применяется для прибыли от землепользования и от вкладов в ценные бумаги. Здесь ставка от 10% до 24%.
Подоходный налог (налог на доходы физических лиц) носит прогрессивный характер со ставкой от 0 до 56,8%. Фискальной единицей для подоходного налога с физических лиц является семья, состоящая из двух супругов и лиц, находящихся у них на иждивении.
Крупные доходы Франции приносят налоги на собственность. Действует прогрессивная ставка от 0 до 2% от рыночной стоимости собственности, но сумма подоходного налога и налога на собственность не должна превышать 85%всего дохода.
Из местных налогов следует выделить 4 основных налога:
земельный налог на застроенные участки;
земельный налог на незастроенные участки;
налог на жилье;
налог на бизнес (с серьезными ограничениями центрального правительства).
Ставки налогов устанавливаются местными органами власти, но не могут превышать законодательно установленного максимума.
Основные прямые и косвенные налоги взимаются на уровне центрального бюджета (НДС, налог на прибыль корпораций, подоходный налог). Во Франции существует около 40 местных налогов. Четыре основных местных налога обеспечивают более 80% всех налоговых поступлений в местные бюджеты всех трех уровней. Местные органы обычно не контролируют налоговые базы.
Главная роль в местных финансах Франции принадлежит местным бюджетам. Местные бюджеты находятся в ведении местных органов управления. Их деятельность регламентируется Конституцией Франции и текущим законодательством. Каждая административная единица имеет свой бюджет.
Во Франции насчитывается свыше 36 тыс. местных бюджетов. Советы (региональные, департаментов, коммун) составляют бюджеты и распоряжаются местными ресурсами, однако под контролем государства - префектам, назначаемым на места администрацией Президента.
Основные разновидности местных бюджетов Франции:
бюджеты местных сообществ;
бюджеты территориальных сообществ (регионов, департаментов и коммун), а также их объединений: городских сообществ, районных и т.д.
Во Франции более трети всех текущих расходов местных органов власти приходится на полицию, гражданскую оборону, пожарную охрану, управление, одна треть на образование, просвещение, культуру, остальное - расходы на экономическую инфраструктуру.
В целом, в системе общественных финансов местные финансы занимают исключительно важное положение. Общий объем расходов местных бюджетов составляет 44,5% государственных расходов. Доля общей суммы отчислений в пользу государства 43,9% (24,6% за счет налогов, 29.3% за счет отчислений на социальное страхование).
Рассмотрим систему трансфертов, принятую во Франции.
Более 30% всех местных доходов обеспечиваются за счет трансфертов из центрального бюджета
Трансферты выделяются отдельно для департаментов и коммун.
Основной трансферт – нецелевая дотация на текущие расходы «Общая дотация на функционирование». Общий размер трансферта и критерий его распределения определяется автоматически по утвержденной формуле, ежегодный рост трансферта определяется как темп роста инфляции плюс половина темпа роста ВВП, распределение трансферта происходит по нескольким направлениями, основываясь на налоговом потенциале, численности потребителей бюджетных услуг, душевой бюджетной обеспеченности, «нуждаемости» в финансовых средствах
Прочие трансферты:
компенсация за государственные льготы и отмену части местных налогов;
дотация на компенсацию части НДС;
инвестиционные гранты;
целевые гранты, выплачиваемые по решению центрального правительства под конкретные программы.
В 2006г. во Франции был принят новый закон, который дал импульс в деле продвижения современной бюджетной реформы. Была поставлена задача существенно повысить эффективность бюджетных расходов, перейти от логики планирования и расходования бюджетных средств по затратам, к логике планирования и исполнения бюджетов по результатам (к бюджетированию, ориентируемому на результат). Речь идет, в том числе, о повышении ответственности финансовых управленцев на всех уровнях бюджетной системы.
Реформа готовилась в течение трех лет, была разработана новая структура бюджета, он стал более прозрачным и привязанным к задачам государственной политики. Теперь средства бюджета распределяются по целевым программам. Действующее число таких программ - около 130.
При этом каждой из этих программ соответствует определенное количество средств, за ее реализацию несет ответственность высокопоставленный чиновник, назначаемый Президентом страны. Администратор средств получает в свое распоряжение ресурсы (бюджетные ассигнования) и определяет наилучшие способы достижения поставленных целей.
Для осуществления программ весьма важно разработать их верную стратегию, выработать точные показатели, отражающие правильность избранного пути. Стратегические задачи должны превращаться, по сути, в оперативные задачи на местах. Все службы, ведомства должны понять смысл бюджетирования, ориентированного на результат, и особенно это касается служб местного уровня.
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (Британия) является унитарным государством. Британия состоит из четырех территорий Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии
Местное самоуправление представлено в виде одноуровневой системы (унитарные советы) или двухуровневой системы (советы графств и районные советы)
В Англии насчитывается 387 органов местной власти, в Уэльсе 22 унитарных совета, в Шотландии 32 унитарных совета, в Северной Ирландии 26 районных советов. Финансовая автономия местных органов власти очень ограничена, так как основная часть местных доходов состоит из финансовой помощи центрального правительства
Структура местных органов власти различна во всех трех частях Великобритании: Англии, Уэльсе и Шотландии. В Англии существует двухступенчатая система местных органов власти, состоящая из графств и округов в сельской местности и городов и округов в урбанизированных районах. В 1992 году в Уэльсе и Шотландии была введена одноступенчатая система местных органов управления.
Все расходы делятся на «делегированные» (передаются в ведение парламентов и правительств территорий) и «резервированные» (находятся только в ведение Британского парламента и правительства)
К резервированным относятся расходы на исполнение:
Конституции страны, обороны; внешней политики; вопросов занятости; иммиграции и гражданства; пособий по социальному обеспечению; финансов и экономики; вопросов энергоносителей (электричество, уголь, нефть, газ и ядерное топливо).
При двухуровневой системе расходы распределяются в зависимости от соглашения между органами местной власти (графства, как правило, отвечают за образование и социальное обеспечение, все остальные функции возлагаются на районный уровень)
Расходные полномочия муниципальных органов власти были значительно сужены в процессе проведенной реформы. Так, после Второй Мировой войны за органами местного самоуправления были закреплены полномочия по финансированию социальных услуг, транспорта, образования, жилищно-коммунального хозяйства.
Впоследствии, после лишения местных органов власти права на строительство и приобретение жилья, выведение из-под их контроля некоторых типов образовательных учреждений, приватизации местного транспорта и коммунальных сетей, расходные обязательства местных властей существенно сократились. В настоящее время из местных бюджетов финансируется всего 36% всех государственных расходов Великобритании[158].
Доходная база местных бюджетов состоит из двух налогов: национального налога на имущество, используемое в коммерческих целях, и местного налога на имущество, используемое физическими лицами для проживания. При этом для первого налога ставка, база и порядок уплаты установлены центральным правительством.
Система межбюджетного выравнивания Великобритании достаточно сложна и отличается в разных частях страны. В то же время, выделение финансовой помощи базируется на принципах, единых для всего государства. Существует два основных вида финансовой поддержки — блок-гранты (нецелевые дотации, которые в Англии и Уэльсе называются грантами для увеличения доходов) и гранты на специальные цели.
Рассмотрим подробнее систему трансфертов, применяемую в Великобритании.
Половина расходов на местном уровне финансируется за счет трансфертов центрального правительства. Соотношение нецелевых и целевых грантов составляет приблизительно 90%:10%.
Основной нецелевой трансферт – «Грант на поддержание дохода»- распределяется по законодательно установленной формуле как разница между доходными возможностями и расходными потребностями МО. Доходные возможности МО оцениваются при помощи доходного потенциала (по репрезентативной налоговой системе), расходные потребности оцениваются по средним нормам расходов, устанавливаемым центральным правительством.
Средние нормы расходов оцениваются методом регрессионного анализа отдельно для каждой территории по семи блокам расходов
Гранты для увеличения бюджетных доходов выделяются ежегодно, причем в период, предшествующий определению суммы финансовой помощи, центральное правительство с учетом проекта центрального бюджета и прогноза макроэкономической ситуации устанавливает расходные нормативы для местных органов власти на планируемый год. Затем объем финансовой поддержки определяется прямым счетом как разница между суммой расходов бюджета муниципального образования, рассчитанной на основе расходных нормативов, и суммой доходов местного бюджета от закрепленных за ним доходных источников.
Если центральное правительство видит приоритетным финансирование какой-либо конкретной статьи местного бюджета, то выделяются средства в рамках целевого гранта, которые не могут быть потрачены на цели, отличающиеся от оговоренных в условиях предоставления финансовой помощи.
Таким образом, роль местных органов власти и местных бюджетов в Великобритании в большой степени сведена к обеспечению эффективного распределения заранее установленного центральным правительством объема финансовых ресурсов. Кроме этого, расходование средств на местном уровне по некоторым статьям (включая часть расходов на образование и жилищно-коммунальное хозяйство) контролируется ассоциациями частного характера — как правило, агентствами по расходованию средств, которые финансируются центральным правительством и находятся под контролем его представителей.
Зачастую наблюдается даже отсутствие координации действий этих агентств и местных органов власти, что значительно снижает эффективность распределения финансовых ресурсов.
Говоря о бюджетной системе Великобритании, нельзя не упомянуть механизм контроля со стороны центрального правительства за расходами местных бюджетов. Первоначально, для этих целей использовались различные механизмы, начиная от сокращения размеров финансовой помощи из центрального бюджета на финансирование расходов, превышающих определенный уровень, до отказа на предоставление той суммы центрального гранта, которая предназначалась для финансирования дополнительных расходов.
Все эти механизмы в итоге оказались неэффективными, и в 1986 году как экстренная мера, был введен новый механизм контроля за расходами местных бюджетов, который позволял правительству уменьшать налоговую базу того местного бюджета, расходы которого превышали уровень, зафиксированный в документах центрального правительства. Этот порядок применялся в течение четырех лет, и в течение этого времени процедура уменьшения налоговой базы применялась только к 10-12 местным бюджетам из 200 существующих.
Швеция является унитарным государством. Бюджетная система представлена центральным бюджетом и двумя видами местных бюджетов – бюджетами ландстингов- 21 и бюджетами коммун – 289. Ландстинги не обладают иерархическими полномочиями над коммунами
Доходные полномочия. В Швеции нет регулирующих налогов. Конституция страны устанавливает право местных властей самим собирать налоги и определять налоговые ставки. На местном уровне взимается налог с доходов физических лиц (подоходный налог).
Ландстинги и коммуны устанавливают отдельно свои ставки подоходного налога, средний суммарный уровень ставок составляет около 30,5%, максимальный 33,2, минимальный 27,1.
Соотношение налоговых доходов между центральным бюджетом, бюджетами ландстингов и бюджетами коммун составляет приблизительно 67%:11%:22%
В соответствии с переданными государственными полномочиями ландстинги и коммуны на своей территории осуществляют расходы на содержание дорог, транспорт, связь, водопровод, обеспечение электроэнергией, и т.п. Доля расходов ландстингов и коммун в общем объеме государственных расходов составляет менее 35%
Основнаярасходная статья ландстингов – здравоохранение (почти 90% всех расходов). Основные расходы коммун – среднее образование, детские сады, социальные услуги (помощь инвалидам и престарелым), строительство коммунального жилья
Система трансфертов, применяемая в Швеции.
Система трансфертов законодательно утверждается центральными органами власти. Трансферт на выравнивание бюджетной обеспеченности коммун и ландстингов рассчитывается отдельно для ландстингов и коммун, при этом используется принцип отрицательного трансферта.
Трансферт на выравнивание коммун и ландстингов рассчитывается на основе налогового потенциала, оцененного по налоговой базе, он рассчитывается отдельно для ландстингов и коммун и состоит из двух частей: первая выделяется на равной подушевой основе, вторая выделяется в зависимости от возрастной структуры населения. Доля трансфертов в общих доходах местных бюджетов составляет около 20%.
Италия является унитарным государством с четырьмя уровнями системы государственной власти: центральные, региональные органы власти, органы власти провинций и муниципалитетов. Административно Италия делится на 20 регионов, 99 провинций, 8100 муниципальных образований (отдельно выделяется 212 местных единиц здравоохранения). При этом пять регионов из двадцати имеют особый статус, который выражается в существовании конституционных законов, наделяющих эти регионы большой самостоятельностью в определении расходной базы своих бюджетов.
Расходные обязательства уровней бюджетной системы Италии распределяются следующим образом. На бюджетах регионов лежит обязанность по финансированию услуг медицинских учреждений, планирования градостроительства, водоснабжения, а также дорожного строительства и внутри регионального пассажирского транспорта.
Бюджеты провинций несут расходы по финансированию строительства и содержания государственных автомобильных дорог регионального значения, финансированию водного и горного транспорта, мероприятий по защите окружающей среды и образовательных учреждений и культурных заведений регионального значения (местные университеты, музеи, театры и т.п.).
Основными статьями расходов бюджетов муниципалитетов являются содержание местных подразделений полиции, системы социального обеспечения, строительство и содержание зданий для органов юстиции и образовательных учреждений, строительство, ремонт и уборка муниципальных улиц и дорог, обеспечение населения муниципалитета газом и электроэнергией.
Следует отметить, что некоторые из указанных расходных полномочий в большинстве муниципальных образований были переданы с вышестоящих уровней бюджетной системы. При этом, передача расходных полномочий в Италии сопровождается выделением целевых грантов из бюджета соответствующего уровня на осуществление переданных расходов.
Основными доходными источниками региональных и местных бюджетов служат налоговые поступления, целевые и нецелевые гранты (дотации и субвенции) бюджетов вышестоящего уровня и заемные средства. При этом, несмотря на то, что в Конституции Италии содержится прямое указание на присутствие в составе доходов субнациональных бюджетов всех трех вышеперечисленных источников средств, основным видом доходов бюджетов указанного уровня до 1992 года были целевые гранты.
Начиная с 1992 года, в доходную базу местных бюджетов для стимулирования налоговых усилий органов власти на местах были включены поступления от нескольких центральных налогов.
Наибольшей финансовой самостоятельностью среди всех уровней субнациональных органов власти обладают муниципалитеты, в бюджетах которых в 1994 году около 50% всех доходов приходилось на собственные налоговые и неналоговые доходные источники. При этом поступления налогов на имущество, на занятие определенными видами предпринимательской деятельности полностью зачисляются в доходы муниципальных бюджетов.
Основную часть доходов бюджетов субнационального уровня составляют средства, передаваемые в виде грантов из бюджетов вышестоящего уровня. Предоставляемые гранты, или трансферты, подразделяются на имеющие целевой характер и на нецелевые гранты. Последний вид трансфертов в региональном разрезе имеет достаточно низкое значение, так как доходы в виде нецелевых трансфертов составляют всего около 3% всех доходов региональных бюджетов.
При этом, источниками нецелевых грантов региональным бюджетам являются два национальных бюджетных фонда — общий фонд и фонд регионального развития. Оба этих фонда распределяются между регионами пропорционально численности населения, площади региона и уровню безработицы в регионе. В основном, средства указанных фондов направляются в южные, менее развитые в экономическом отношении, регионы страны.
Нецелевые гранты, которые выделяются муниципальным бюджетам из центрального бюджета, носят более разносторонний характер, источниками этих средств являются три различных фонда, трансферты из которых выделяются в соответствии с различными критериями — с целью финансирования стандартных текущих расходов, специальных расходных программ (например, программы занятости молодежи) и с целью компенсации недостаточности налоговой базы в муниципалитетах.
Наряду с нецелевыми, в Италии существуют и целевые виды грантов, которые составляют основной объем доходов региональных и местных бюджетов. Основными источниками таких грантов являются два бюджетных фонда — Национального фонда финансирования здравоохранения (National Health Fund) и Национального транспортного фонда (National Transportation Fund).
Необходимо отметить, что транспортные и медицинские услуги не оказываются напрямую региональными учреждениями, так как пассажирский транспорт находится в собственности муниципальных корпораций, а медицинские учреждения состоят на балансе местных округов здравоохранения, но, тем не менее, финансирование разницы между себестоимостью оказываемых услуг и доходами от их оплаты осуществляется из бюджетов регионов.
Касаясь вопросов привлечения бюджетами субнационального уровня заемных средств, следует отметить, что регионам разрешено привлекать займы только для целей финансирования расходов капитального характера при условии, что объем заимствований с учетом обслуживания долга не должен превышать 25% собственных доходов бюджета.
Источниками заимствований для регионов служат как коммерческие банки, так и Депозитный и ссудный фонд, средства которого выделяются на возвратной и платной основе. Важной особенностью итальянской бюджетной системы является то, что центральное правительство несет ответственность по задолженности субнациональных бюджетов, которая погашается путем проведения периодических клиринговых процедур между бюджетами различных уровней.
Япония. Япония разделена на 8 регионов и 47 префектур (административных единиц). Бюджетная система страны – двухуровневая: центральный бюджет и местные. В Японии всего насчитывается 47 префектур, объединяющих около 3440 городов, поселков, районов, каждый из которых имеет самостоятельный бюджет.
Каковы же основные статьи расходов центрального бюджета в Японии? Это:
Социальное страхование – 24%;
Обслуживание национального долга – 21,5%;
Трансферты – 20%;
Общественные работы – 9,5%;
Наука и образование – 7,5%;
Национальная оборона – 6%;
Пенсионные выплаты – 1,4%.
Статьи расходов местных бюджета предусматривают расходы на обязательное образование; общественное строительство; государственное здравоохранение и социальное обеспечение; содержание полиции; общественные работы; общее управление; участие в общегосударственных программах.
Налоговая система Японии включает следующие налоги, поступающие в центральный бюджет:
подоходный налог -31,8%;
корпоративный - 21,6%;
налог на наследство - 3,3%;
потребительский - 20,7%;
«алкогольный» - 3,7%;
«табачный» - 1,8%;
«бензиновые» -7,5%;
«дорожный» - 2,5%.
Местные налоги составляют треть от всех налоговых поступлений госбюджета. Это отличает японскую налоговую систему от северо-американской, где местные налоги превышают 2/3 бюджета муниципалитетов.
В Японии действуют префектурные налоги, они складываются из налога на проживание, налога с предприятий в расчете на число занятых, налога на приобретение собственности, часть акциза на табак, налога на зрелищные мероприятия, с транспортных средств, подоходного и налога на пользование природными ресурсами.
Одними из основных налогов, являются муниципальные налоги: налог на проживание, имущественный, часть акциза на табак, налог на легкие транспортные средства, налог на земельную собственность и др.
Трансферты Японии, в отличие от других стран с подобным устройством, распределяются в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов.
Дополнительно существует система так называемых местных уступаемых налогов, идущих на определенные цели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и некоторые другие. Как мы видим из всего вышеизложенного, налоговая система Японии существенно отличает от налоговых систем с похожим государственным устройством.