Особенности формирования источников фондов и направлений их расходования

Фонды имеют особенности как на стадии формирования финансовых ресурсов, так и на стадии их использования.

Особенности формирования ресурсов фондов связаны с многообразием их источников, а также их отличием от бюджетных. Как известно, основная доля доходов бюджетов формируется за счет налогов - инструмента внеэкономического, административного принуждения. Набор доходных инструментов фондов значительно разнообразнее, он далек от механизма принуждения, носит гораздо более выраженный экономический, добровольный характер. Это - налоги и платежи, близкие к налоговым, это обязательные и добровольные страховые отчисления, а также добровольные пожертвования на конкретные цели (для каждой подгруппы фондов они различаются в деталях, здесь же речь идет об общих чертах).

Источниками внебюджетных фондов выступают, как правило, целевые налоги, страховые платежи, относимые, как правило, на издержки,сборы за пользование, т.е. частичная оплата услуг (смешанно-общественных благ), а также добровольные перечисления из прибыли (дохода).

В 90-е годы в США отмечалось общее увеличение использования целевых налоговых вместо общих налоговых поступлений, поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общественных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для конкретных задач. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, например, поощрялось администрациями Рейгана и Буша в США). Инициаторы целевых налогов даже стали называть их сборами за пользование, хотя между понятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование, поскольку и те, и другие основываются на обложении группы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государством. Однако, они имеют существенные различия, связанные с экономической природой налога и цены товара (услуги), базирующейся на возмещении издержек по производству товара и получении прибыли.

Поскольку производство общественных благ ввиду их нерыночного характера, особой специфики, необходимости обеспечения максимальной доступности потребления и т.д. крайне сложно финансировать на основе рыночных отношений, государство может вводить налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги. Например, целевые налоги для строительства дорог: поскольку в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города, органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей автодорог и т.п. для финансирования дорожного строительства.

Другой пример – целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования (страховые платежи). Здесь речь идет о страховых платежах, экономическое содержание которых существенно отличается от налогов.

Сборы за пользование – представляют собой полное или частичное возмещение издержек по производству услуг, взимаемых государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением (ведомством). Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством (вход в музей, плата за пользование библиотекой, оплата детского сада и т.д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек. Такие сборы иногда используются как средство нормирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.

Что же касается распределения финансовых ресурсов, то фонды, на наш взгляд, обладают серьезными преимуществами, повышающими эффективность использования финансовых средств. Во-первых, - это конкурентные начала - распределение ресурсов в различных формах (гранты, льготные кредиты и т.д.) как правило, осуществляется на конкурсной основе. Во-вторых,- достижение селективной поддержки наиболее приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В-третьих,- это высокая степень адресности выделяемых ресурсов.

Каждая подгруппа фондов (бюджетные и внебюджетные) имеет свою, отличную от других: 1) нормативно-законодательную базу, 2) источники формирования доходов, 3) направления расходования ресурсов, 4) формы контроля за их деятельностью.

Бюджетные фонды

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов (целевых, резервных, межбюджетного регулирования) являются Бюджетный кодекс РФ, а также ежегодно принимаемый на среднесрочный период закон о федеральном бюджете, где закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. Разработка и представление проекта закона о федеральном бюджете в законодательные органы власти предполагает и детальную проработку отчетов бюджетных фондов об их исполнении за предыдущий период, т.е. реализацию принципиальных положений о контроле и публичной отчетности.

Целевые бюджетные фонды являются важным средством решения общегосударственных целевых задач по развитию инфраструктуры народного хозяйства, охране окружающей среды, укреплению институтов общества. Понятие целевого бюджетного фонда введено ст. 17 Бюджетного кодекса РФ как фонда денежных средств, образуемого в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и используемого по отдельной смете.

Целевые фонды, формируются, как правило, в территориальных бюджетах за счет специальных налогов, отчислений от некоторых налогов либо от части доходов (штрафов, санкций, дополнительных сборов).

В концепцию федерального бюджета, начиная с 2001 г. внесено существенное изменение, связанное с принятым решением о ликвидации целевого статуса всех целевых федеральных бюджетных фондов и распределением их средств по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ.

С 2005 г. в составе федерального бюджета сформирован Инвестиционный фонд (69 млрд.руб.), к 2009 г. его размер составил 110 млрд.руб.. планируется его использование в рамках среднесрочных бюджетных планов.

Однако самым мощным из всех перечисленных фондов является Стабилизационный фонд, формируемый за счет доходов от продажи энергоресурсов, который в настоящее время преобразован в два фонда – Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Ресурсы Резервного фонда сыграли решающую роль в обеспечении Антикризисной Программы Правительства РФ, позволив без наращивания государственного долга достаточно быстро выйти из мирового финансово-экономического кризиса 2007-2009 гг.