Дефицит бюджета. Государственный долг. Временные рамки бюджета
Важнейшей характеристикой бюджета является егосбалансированность,то есть когдасовокупность всех запланированных расходов полностью покрывается собираемыми доходами. Однако, в силу многих причин (например, мировой конъюнктуры цен на основные экспортные товары), добиться такого соответствия бывает довольно сложно. В бюджетных системах различных государств используется такой метод обеспечения сбалансированности бюджета, как его дефицит.
Дефицитбюджетаозначает превышение его расходов над доходами. Для покрытия дефицита государство должно привлекать внешние или внутренние источники его покрытия – увеличение налогов, эмиссию денег, продажу государственного имущества и других активов, кредиты и займы зарубежных стран, международных организаций, собственного населения и субъектов хозяйствования. Накопление дефицитов бюджета ведет к возникновению государственного долга. Объем государственного долга – величина динамичная, отражает рост заимствований, погашения ранее полученных долгов и обслуживание текущего долга страны в форме уплаты процентов по нему.
Под государственными заимствованиями в Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых институтов, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства. Государственные заимствования делятся на внутренние, выражаемые в национальной валюте, и внешние, выраженные в иностранной валюте.
К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств, которые возникли в результате государственных заимствований, также в государственный долг включают обязательства по государственным гарантиям. Ответственность по долговым обязательствам РФ, ее субъектов и муниципальных образований регламентируется Бюджетным кодексом РФ (ст.102).
Институциональной формой государственного долга является государственный кредит[85].
Накопление долгов ведет к отвлечению получаемых бюджетных доходов на их выплату. Кроме того, происходит рост процентов по кредитам и займам, а значит, требуется расходовать все возрастающий объем бюджета на их обслуживание (выплату процентов). Отсутствие эффективной системы управления долгом может привести к дефолту – вынужденному отказу страны от выплаты своих долговых обязательств.
Управление государственным долгом включает комплекс экономических и административных мер, а также ряд количественных ограничений и контроль за их соблюдением. Так, Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд следующих ограничений: размер дефицита федерального бюджета – до 8% ВВП, размер дефицита бюджетов субъектов Федерации дифференцирован – не более 15% собственных доходов без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов; также дифференцированы ограничения на размер дефицита бюджетов муниципальных образований.[86]
Для преодоления дефицита государство может пойти на сокращение бюджетных расходов. Этот путь выглядит самым простым, но для населения и экономики оказывается весьма болезненным. Решение вопроса о том, какие именно направления расходов следует сократить, в мировой практике нередко приводит к острым дискуссиям и политическим разногласиям, вплоть до отставок правительства.
Еще одним способом преодоления дефицита является выпуск (эмиссия) дополнительных денег. Однако такой способ крайне опасен: временно снимает проблему, позволяя частично закрыть наиболее острые финансовые проблемы, однако стимулирует рост инфляции.
Наконец, государство может попытаться найти дополнительные источники бюджетных доходов. Либо это повышение налогов, что крайне болезненно и непопулярно и для населения, и для бизнес-структур, либо продажа государственных активов, в первую очередь – собственности.
Наиболее современным способом преодоления дефицита бюджета является осуществление государственных заимствований, предельные объемы которых, как правило, жестко регламентируются бюджетным законодательством, и создание эффективной системы управления государственным долгом.
Профицит бюджета - превышение доходов над расходами финансовая наука трактует как временное явление, полученное от случайных обстоятельств. Его необходимо использовать для удовлетворения чрезвычайных потребностей, либо для формирования резервного фонда на непредвиденные случаи. Если же излишек носит постоянный характер – лучше всего снизить налоги, поскольку получение регулярных избытков противоречит сущности и целям финансового хозяйства.
Бюджетный профицит связан, как правило, с мерами сдерживающей бюджетно-налоговой политики, которая ограничивает циклические подъемы экономики путем сокращения бюджетных расходов, их перераспределения на выплату внешнего долга, роста налогов, либо сочетания этих мер. В краткосрочной перспективе такая политика способствует снижению инфляции, однако в долгосрочной перспективе, особенно при минимизации бюджетных инвестиций и жесткой денежно-кредитной политике, создает предпосылки для стагнации, спада в экономике.
Что касается России, показатели дефицита федерального бюджета в РФ по отношению к ВВП составляли от 10% в 1994 г., до 5.3% в 1998. Начиная с 1999 г. федеральный бюджет стал профицитным – 7.5% в 2005, 4.1% - в 2008 г. Затем разразился мировой финансово-экономический кризис, потребовались огромные средства для его преодоления, в 2009 г. бюджет оказался дефицитным (3 трлн.руб, 7,9% ВВП), однако в среднесрочном плане предусмотрено поэтапное его сокращение до 3% ВВП к 2012 г., и ликвидация к 2015 г.
Таблица 7.1
Дефицит (профицит)федерального бюджета РФ(% к ВВП)
| Дефицит/профицит, млрд. рублей | 1 612,9 | 1 994,1 | 1 794,6 | 1 705,1 | -3 217,6 | -2 936,9 | -1 934,1 | -1 611,4 | -1648,4 |
| %% к ВВП | 7,5 | 7,4 | 5,4 | 4,1 | -7,9 | -5.4 | -4,0 | -3,0 | -0,8 |
* Данные Минфина РФ по 2009 году: исполнение с учетом проекта Федерального закона " О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"
Вплоть до Дж.М.Кейнса финансовая наука считала непреложной аксиомой закон о равновесии бюджета, его бездефицитность. Достижение равновесия бюджета – крайне сложная финансово-политическая задача, которая остается предметом острейших дискуссий до настоящего времени.
Ряд современных экономистов считает, что небольшой уровень бюджетного дефицита может быть даже полезен для экономики, поскольку в этих условиях правительство вынуждено работать с утроенной силой и делает все возможное и невозможное для роста экономики и решения социальных проблем. Многие государства, в том числе Россия, на протяжении своей истории так или иначе испытывали бюджетный дефицит. Например, в США со времен Великой Депрессии 1929 г. было всего десять годовых бездефицитных бюджетов, в 2011 г. дефицит принятого американского бюджета превысит 1,6 трл.долл. или 11%[87] ВВП. Размер государственного долга США в 2011 г. превысил 14 трлн.долл. или 99,9 % ВВП.
Интересна современная география мирового долга — если в ХХ в. государствами-должниками выступали преимущественно развивающиеся страны, то кризисы начала ХХI в. существенно изменили картину — теперь наибольшие долговые обязательства по отношению к собственному ВВП имеют развитые страны — Северная Америка, Западная Европа, Израиль, Япония. Более чем 100% ВВП измеряются государственные долги Испании, Португалии, Италии, долг Греции, превышавший в 2012 г. 180% ее ВВП, стал причиной проведения крайне жестких, непопулярных реформ в стране, обсуждению вопроса о выходе из зоны евро, кардинальной смене правительства.
Управление государственным долгомтребует отлаженной и гибкой системы общественных финансов и управления ими. Кроме того, нередко ситуацию ухудшают изменяющиеся внешнеэкономические факторы (цены на нефть, курсы мировых валют). Поэтому на практике борьба с бюджетным дефицитом оказывается зачастую более сложной и длительной, чем это может представляться вначале.
Отсутствие эффективной системы управления долгом может привести к дефолту — вынужденному отказу страны от выплаты своих долговых обязательств.
Управление государственным долгом включает комплекс экономических и административных мер по покрытию дефицита (госдолга), а также ряд количественных ограничений и контроль за их соблюдением. Такая система состоит из четырех блоков.
1. К экономическим мерам управления государственным долгом относятся:
§ сокращение государственных расходов,
§ повышение налогов,
§ продажа государственного имущества (активов),
§ создание резервных (стабилизационных) фондов,
§ внешние и внутренние заимствования.
2. Регулирование дефицита и государственного долга (нормативное регулирование).
3. Мониторинг показателей долговой устойчивости бюджета.
4. Кредитный рейтинг страны, его динамика являются важной частью системы управления государственным долгом.
Рассмотрим элементы системы управления государственным долгом подробнее и приведем примеры. Большинство стран стремится к минимизации или отсутствию бюджетного дефицита. Это позволяет избежать продажи государственного имущества, отвлечения дополнительных средств на выплату государственного долга и создает предпосылки для увеличения расходов бюджета.
По экономическим мерам. Для преодоления дефицита государство может пойти на сокращение бюджетных расходов. Этот путь выглядит самым простым, но для населения и экономики оказывается весьма болезненным, ведь основу государственных расходов составляют социальные расходы — на зарплату учителям, врачам, социальным работникам, на предоставление бюджетных мест в университетах, на оплату социальных пособий, пенсий. Решение вопроса о том, какие именно направления расходов следует сократить, в мировой практике нередко приводит к острым дискуссиям и политическим разногласиям, вплоть до отставок правительства. Опыт Греции в 2013—2016 гг. тому яркое подтверждение.
Еще одним способом преодоления дефицита является выпуск (эмиссия) дополнительных денег. Однако такой способ крайне опасен: временно снимает проблему, позволяя частично закрыть наиболее острые финансовые проблемы, однако стимулирует рост инфляции. Наконец, государство может попытаться найти дополнительные источники бюджетных доходов. Либо это повышение налогов, что крайне болезненно и непопулярно и для населения, и для бизнес-структур, либо продажа государственных активов, в первую очередь собственности, причем наиболее эффективной, иногда даже части суверенной территории[88].
Некоторые страны нашли довольно эффективный способ преодоления долговых проблем — речь идет о создании государственных (суверенных) резервных фондов. Суверенные фонды — относительно новый финансовый институт мировой экономики. Они формируются за счет «избыточных» либо дополнительных доходов бюджетов. Это, например, стабилизационные фонды (Аляска, Кувейт, Венесуэла, Колумбия, Норвегия, Чили, РФ) и фонды будущих поколений (Кувейт, Оман, Аляска, РФ), которые пополняются за счет разницы в цене добычи и ценах на мировых рынках исчерпаемых природных ресурсов — нефти, газа, медной руды. Бюджетные резервные фонды (Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР) формируются за счет дополнительных доходов (по сравнению с планируемыми) в период экономического подъема — они-то и складываются «в кубышку». Международный валютный фонд (МВФ) определяет в настоящее время пять видов суверенных фондов: стабилизационные, сберегательные фонды для будущих поколений, корпорации по инвестированию резервов, фонды развития, резервные фонды на непредвиденные пенсионные расходы. При этом суверенные фонды формируются всего в 44 странах из свыше 205, зарегистрированных в ООН.
В РФ Стабилизационный фонд был создан в 2004 г. на основе аккумулирования доходов, получаемых от добычи углеводородных ресурсов, его основная цель — обеспечение сбалансированности федерального бюджета при снижении цен на нефть, а также выплата долговых обязательств РФ. В 2008 году был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
При прочих равных условиях, наиболее распространенным способом преодоления дефицита бюджета является осуществление государственных заимствований, предельные объемы которых, как правило, жестко регламентируются бюджетным законодательством. Под государственными заимствованиями в Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых институтов, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства. Государственные заимствования делятся на внутренние, выражаемые в национальной валюте, и внешние, выраженные в иностранной валюте. К методам управления государственными заимствованиями относятся: аннуляция, или полная отмена долга; пролонгация, или удлинение сроков долга и погашения процентов по нему; секьюризация, или перепродажа гособлигаций на открытом рынке; капитализация — реструктурирование гособлигаций в частные акции путем перепродажи на бирже.
Еще одним важным элементом управления государственным долгом страны являются международные сравнения долговой нагрузки стран на основе кредитных рейтингов.В мире существует около 100 рейтинговых агентств — национальных и международных. Наиболее известными мировыми рейтинговыми агентствами являются три американских: Standard & Poorʼs, Fitch Ratings и Moody’s Investor Service. Рейтинги присваиваются в трех категориях — А, В, С с тремя вариациями в каждом. Наивысшими считаются рейтинги группы А, самыми низкими — группы С с отрицательным трендом. Наивысший кредитный рейтинг страны свидетельствует о ее высокой кредитоспособности и, следовательно, о возможности получения кредитных ресурсов под самый низкий процент, тогда как принадлежность к группе С свидетельствует о серьезных экономических и политических проблемах страны и, следовательно, дает сигнал инвесторам о рисках инвестирования, что предполагает весьма высокий процент по кредитам. В РФ рейтинговые агентства проходят аккредитацию Министерства финансов РФ. Всего в России семь официальных агентств: 3 зарубежных (вышеназванных) и 4 российских — Национальное рейтинговое агентство, Экперт РА, АК & M и Рус-Рейтинг. В 2015 году в России создано новое рейтинговое агентство, учреждаемое несколькими ведущими банковскими структурами, которое планирует работу со странами БРИКС.
Во всех развитых странах в последние годы используется политика минимизации дефицитного финансирования. Для членов Евросоюза непревышение бюджетного дефицита на уровне 3% ВВП является обязательным условием положений Пакта стабильности и роста от 1997 г.
Мировой кризис 2008-09 г. внес существенные коррективы, в целом ряде стран ЕС были приняты дефицитные бюджеты: от 5.3% ВВП в Италии, 7.5% во Франции, до 9.35 в Португалии, 14.4% в Греции,14,4% в Ирландии. Огромные бюджетные дефициты Греции, Ирландии, превысив все запланированные размеры в 2010г. стали фактором дестабилизации всей зоны евро. В 2010 г. был создан Стабилизационный фонд стран еврозоны для поддержания стабильности европейской валюты.
Что касается временных рамок, то, как любой план бюджет составляется на определенный период времени. В большинстве стран таким периодом стал год, который получил название финансового года.
Финансовый год – период времени между открытием и закрытием государственных счетов, государственного счетоводства.
В начале ХХ века финансовый год совпадал с календарным во многих странах – Франции, Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии, Люксембурге, Швеции, России, Финляндии «Отличие финансового года от календарного объясняется желанием приспособить начало бюджетного периода ко времени наибольшей платежеспособности тех групп населения, с которых собирается большая часть государственных поступлений»[89]. Именно поэтому некоторые страны стали переносить начало финансового года на первое апреля, либо первое июля.
И в наше время различие финансового и календарного годов сохраняется. В США он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; в Швеции, Норвегии, Италии - 1 июля- 30 июня; в Великобритании, Японии, Канаде - 1 апреля- 30 марта. Старую традицию сохраняют Бельгия, Нидерланды, Швейцария, Финляндия, Россия.
Вместе с тем, в рамках годового периода не всегда возможно эффективное решение масштабных задач, стоящих перед любым государством. Именно поэтому в большинстве развитых стран используется бюджет среднесрочный, как правило, трехлетний план развития страны, в рамках которого ставятся и реализуются общенациональные приоритеты.
С 2006 г. в Российской Федерации принимается федеральный бюджет, являющийся частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, как это принято в большинстве демократических государств. В советское время принимались пятилетние планы развития экономики в целом, бюджет в условиях жесткого планирования и закрепления цен играл второстепенную роль.
В новых рыночных условиях именно бюджет становится ключевым инструментом государственного регулирования территориального и социально-экономического развития страны, все более наполняясь адекватным рыночным отношениям содержанием: происходит переход от планирования по затратам к планированию по конкретным, измеримым результатам в среднесрочных рамках на основе программно-целевого подхода, измерения и оценки результатов с учетом поставленных целей (бюджетирование, ориентированное на результат)
История бюджета в России
Бюджетного права в России не существовало длительное время, в средние века государственные доходы и расходы не отделялись от доходов и расходов великого князя, царя, главы государства, причем доходы проступали как в натуральной, так и денежной форме.
Серьезные преобразования всей финансовой системы связаны с именем Петра 1.Именно при нем расширяется мануфактурное производство, торговля, развиваются города, ведутся войны за расширение и укрепление границ империи. Для этого необходимы существенные средства, поэтому укрепляются товарно-денежные отношения, основанные уже не натуральной, а на денежной налоговой системе, усиливается прямое налогообложение, развиваются и косвенные налоги.
Денежные налоги в эпоху Петра 1 резко возросли, особенно для народов Поволжья и Приуралья: на них было возложено 72 налога. С именем Екатерины 11 связано появление Министерства финансов России.
В России порядок составления государственной росписи или сметы доходов и расходов государства ведет свое начало с 1863 г., в период реформ после Крымской войны с учреждением специальной комиссии под руководством В.А.Татаринова, который внедрил в российскую практику рациональные основы бюджета, разработанные на Западе. Бюджетная реформа 1862 г. положила начало развитию российского бюджетного законодательства, а введение Конституции и учреждение Государственной думы дали этим процессам сильнейший импульс.
До бюджетной реформы 1862 г. государственные доходы сосредотачивались в руках отдельных управлений, которыми они распоряжались, по существу, бесконтрольно. Остатки от сметных назначений не вносились в сметы будущего года, поэтому министерство финансов не имело полных данных о бюджетных финансовых потоках. С изданием в 1906 г. Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России возникает бюджетное право и государственный бюджет принимает окончательное оформление.
Большую роль в истории финансов России сыграли реформы С.Ю.Витте – один из наиболее известных русских финансистов Х1Х - начала ХХ века.
Рис. 11.1 Витте С.Ю.
С.Ю.Витте возглавлял Министерство финансов России в течение 11 лет (с 1892 по 1903 гг.). Самыми знаменитыми его успехами стали следующие:
I. Денежная реформа, суть которой – во введении свободного обмена бумажных (кредитных) денег на золотую валюту. В феврале 1895 года С. Витте в докладе царю предложил ввести золотое денежное обращение Кредитный рубль приравнивался к 66,7 коп. золотом и при этом на треть снижался вес золотого рубля, поэтому девальвация носила скрытый характер, прошла безболезненно, не вызвав изменения цен на товары. Система налогов и таможенных пошлин были нацелены на поощрение экспорта. Использовались и административные ограничения внутреннего потребления некоторых продуктов, например сахара. Лозунг "Недоедим, а вывезем" стал знаменит по всей стране.
II. Введение винной монополии (производство спирта оставалось в частных руках, но по заказу и при строгом наблюдении государственного акцизного надзора, а вот продажа стала исключительно государственной монополией);
III. Изменение источников доходной базы бюджета. Вершинами многоугольника, положенного в основание денежной реформы, стали интенсивное строительство железных дорог (российские железные дороги во времена Витте считались лучшими в мире, а по отношению к Великой Транссибирской магистрали впервые были применены расхожие потом слова "русское чудо"), разработка основ земельной реформы, введение винной монополии и меры по расширению технического образования.
В бытность Витте министром финансов сеть железных дорог России удвоилась, промышленное производство страны утроилось. Темпы прироста внутреннего валового продукта стали у нас в то время одними из самых высоких в мире - 12 % в год. С 1865 по 1890 год добыча угля возросла в 42 раза, выплавка чугуна - в 10, длина железных дорог - в 14, грузооборот - в 14 раз.. При С. Витте началось не только широкое развертывание железнодорожного строительства, но и сосредоточение дорог в руках государства, отчего казна получала большие доходы, а также организация государственных кредитных учреждений, широкая система казенных заказов и субсидий производителям. С опорой на государственную поддержку и шел мощный подъем промышленности.
Баланс между импортом и экспортом оказался самым высоким. А обслуживание внешнего долга не было столь обременительным для отечественной экономики.
Такая финансовая политика привела к огромному притоку иностранных капиталов в экономику России. Если в 1890 г. в нее было вложено 214,7 млн.руб. иностранного капитала, то в 1900 – 911 млн.руб[90]. В результате такой финансовой политики в России к началу ХХ века была достигнута определенная финансовая стабилизация.
Таблица 7.2[91]