Основные консульские функции
По защите прав и интересов граждан
Консул выполняет ряд функций, перечень которых предусмотрен в международных договорах (Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.), двусторонних консульских конвенциях, заключенных между государствами, число которых исчисляется сотнями, а также в национальном законодательстве, в том числе и Российской Федерации, в частности в Положении о Консульском учреждении Российской Федерации 1998 г. Говорить о приоритетности той или иной выполняемой консулом функции было бы неправильно, ибо каждая консульская функция затрагивает важные жизненные аспекты граждан и отражает многогранность двусторонних консульских отношений между государствами. Тем не менее практика показывает, что консул значительную часть своей деятельности посвящает защите прав и интересов своих граждан.
Среди многосторонних консульских конвенций следует отметить Каракасскую конвенцию о консульских функциях от 18 июня 1911 г., Гаванскую конвенцию о консульских чиновниках от 20 февраля 1928 г. и Европейскую конвенцию о консульских функциях от 11 декабря 1967 г., которые, бесспорно, способствовали созданию международно-правовой основы для консульских функций. Российская Федерация не присоединилась к Европейской конвенции о консульских функциях 1967 г.
Общие функции или основные задачи консульских учреждений нашли отражение в положениях Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., в ст. 5 которой дается в целом более или менее исчерпывающий перечень консульских функций. Они также отражены во всех двусторонних консульских конвенциях (например, в Консульской конвенции между Российской Федерацией и Украиной от 15 января 1993 г. <1>) и состоят в следующем:
--------------------------------
<1> www.businesspravo.ru
- защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан;
- содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания;
- содействие развитию дружественных отношений между ними;
- выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и предоставление сведений заинтересованным лицам.
Кроме того, консульское должностное лицо <1> уполномочено на совершение дипломатических актов в государстве, где представляемое государство не имеет дипломатического представительства и где оно не представлено дипломатическим представительством третьего государства, а также в тех случаях, когда консульское должностное лицо представляемого государства является одновременно и представителем в международной организации (ст. 17 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.).
--------------------------------
<1> "Консульское должностное лицо" означает любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнять консульские функции (в дальнейшем будет использован обобщенный термин "консул", который встречается в ряде двусторонних консульских конвенций).
Административные функции <1>. Консул осуществляет административные функции в отношении граждан в пределах своего консульского округа. Российский консул, кроме того, ведет учет граждан России, постоянно проживающих в его консульском округе. Распоряжения консула носят обязательную силу <2>.
--------------------------------
<1> Консульские функции выполняются также дипломатическими сотрудниками консульских отделов посольств.
<2> См.: Бобылев Г.В. Консульское право: Учеб. пособие. 2-е изд., доп. и испр. М., 2007. С. 33.
В пределах своей компетенции консул должен предоставлять гражданам своего государства информацию и разъяснения относительно их пребывания в иностранном государстве и оказывать им помощь и всяческое содействие. Важна и значима информация о законах, правилах и обычаях государства пребывания, особенностях правового положения иностранных граждан. В этом контексте следует заметить, что на иностранных граждан с момента пересечения ими границы того или иного государства распространяется юрисдикция этого государства. Значима также информация об особенностях порядка регистрации, пребывания и передвижения по стране. Большинство государств, определяя порядок временного пребывания иностранных граждан, не предусматривает права на трудоустройство. Нарушение режима регистрации, пребывания, передвижения по стране, а также правил устройства на работу может повлечь за собой соответствующие санкции - административную ответственность, депортацию с запрещением въезда в государство на определенный срок.
В соответствии с международными договорами и внутренним законодательством консул представляет граждан своего государства перед местными властями. Так, согласно ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. и нормам двусторонних консульских конвенций (например, Консульские конвенции между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 24 января 1995 г. (п. 1 ст. 38)<1>; между Российской Федерацией и Украиной от 15 января 1993 г. (п. 1 ст. 14)<2>; между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан от 2 марта 1994 г. (п. 1 ст. 38)<3> и т.д.), предусмотрена возможность свободного сношения консула с гражданами представляемого государства. В свою очередь, государство пребывания никоим образом не должно ограничивать сношение граждан представляемого государства с консулом и их доступ в консульское учреждение.
--------------------------------
<1> www.businesspravo.ru
<2> Там же.
<3> Там же.
К административным функциям относится и "передача судебных и несудебных документов или исполнение судебных поручений по снятию показаний для судов представляемого государства в соответствии с действующими международными соглашениями или, при отсутствии таких соглашений, в любом ином порядке, не противоречащем законам и правилам государства пребывания" (ст. 5 Венской конвенции 1963 г.).
Функции по защите прав и интересов граждан. Государства - участники СНГ подчеркнули значимость и закрепили эту функцию в соответствующих двусторонних консульских конвенциях: Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 24 января 1995 г. (п. "e" ст. 37)<1>; Консульская конвенция между Российской Федерацией и Украиной от 15 января 1993 г. (п. 1 ст. 9)<2>; Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан от 2 марта 1994 г. (п. "e" ст. 37)<3>; Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Грузия от 8 октября 1993 г. (п. "e" ст. 37)<4> и др. Законодательство многих государств содержит положения, касающиеся защиты их граждан за границей.
--------------------------------
<1> Там же.
<2> Там же.
<3> Там же.
<4> Там же.
Так, например, Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", вступивший в силу 1 июля 2002 г., предусматривает, что "органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы" (п. 2 ст. 7).
В случае ареста, задержания гражданина представляемого государства или ограничения его свободы в любой иной форме консул имеет право посетить этого гражданина и оказать ему правовую помощь. Сроки и порядок посещения четко оговорены в двусторонних консульских конвенциях Российской Федерации, например, с Республикой Молдова от 14 июня 1994 г. (ст. 12)<1>, Республикой Беларусь от 24 января 1995 г. (ст. 39)<2>, Республикой Грузия от 8 октября 1993 г. (ст. 39)<3>, Республикой Армения от 22 декабря 1992 г. (ст. 38)<4>, Сербией и Черногорией от 7 ноября 2005 г. (ст. 23)<5> и др. "Консул должен следить, чтобы в отношении граждан представляемого государства строго соблюдались процессуальные нормы, обеспечивающие их право на защиту и объективный ход расследования обстоятельств дела, а также соблюдались международные стандарты по правам человека" <6>.
--------------------------------
<1> Там же.
<2> Там же.
<3> Там же.
<4> Там же.
<5> Там же.
<6> Бобылев Г.В. Консульское право: Учеб. пособие. С. 35.
В целях защиты нарушенных прав и интересов граждан представляемого государства консул имеет право и обязан обращаться с запросами к компетентным органам государства пребывания не только по жалобам граждан, но и по своей собственной инициативе и истребовать сведения относительно любого дела и инцидента, затрагивающего интересы физических лиц своего государства. При необходимости консул оказывает содействие в предоставлении в распоряжение гражданина представляемого государства доверенного лица для защиты его интересов в суде, а также переводчика.
Если граждане представляемого государства не могут осуществлять в государстве пребывания защиту своих прав и интересов в связи с их отсутствием в государстве пребывания или по другим причинам, то консул имеет право без особой доверенности представлять в учреждениях государства пребывания этих граждан. Это представительство продолжается до тех пор, пока представляемые лица не назначат своих уполномоченных или не возьмут на себя защиту своих прав и интересов (ст. 29 Консульского устава 1976 г.).
Консул может обращаться к компетентным властям государства пребывания за содействием в розыске пропавших без вести граждан представляемого государства, постоянно проживающих или временно находящихся на территории государства пребывания.
Консул может заниматься вопросами, связанными с назначением опекуна или попечителя, когда это отвечает интересам несовершеннолетнего или другого лица, не обладающего полной дееспособностью и являющегося гражданином представляемого государства.
Наследственные дела <1>. Данная функция отражена практически во всех консульских конвенциях, заключенных Российской Федерацией с иностранными государствами. Наследственные дела возникают в случае смерти лица представляемого государства. В этом случае компетентные органы государства пребывания в кратчайший возможный срок уведомляют об этом консула, а также информируют его о наличии наследственного имущества, завещания. Если же консул первым узнает о смерти на территории государства пребывания гражданина представляемого государства или о наличии на территории государства пребывания наследственного имущества, оставленного умершим гражданином представляемого государства, он информирует об этом компетентные органы государства пребывания (например, такой порядок предусмотрен в ст. 40 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Грузия от 8 октября 1993 г.).
--------------------------------
<1> Более подробно см. подп. 12.5.3 настоящего тома учебника.
Если какой-либо гражданин представляемого государства умирает в период своего временного нахождения на территории государства пребывания, при этом не имея в этом государстве постоянного местонахождения, то консул имеет право в соответствии с законом представляемого государства распорядиться документами, деньгами и иным имуществом умершего. Консул имеет право лично предпринять шаги по обеспечению защиты и сохранности наследственного имущества (например, в соответствии со ст. 16 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 14 июня 1994 г.) <1>. "Однако все мероприятия, включая вывоз имущества, необходимо осуществлять с соблюдением законодательства государства пребывания. В случае смерти (гибели) гражданина представляемого государства консул обязан оформить необходимые документы и отправить его тело на Родину или организовать похороны на месте" <2>.
--------------------------------
<1> www.businesspravo.ru
<2> Бобылев Г.В. Консульское право: Учеб. пособие. С. 36.
В обязанности российского консула входит оказание содействия по страховым случаям гражданам Российской Федерации, пребывающим в консульском округе, и их эвакуация в чрезвычайной ситуации (в случае военных действий, землетрясения и иных стихийных бедствий, эпидемий, техногенных катастроф и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В рамках своей компетенции консул должен предоставлять физическим лицам представляемого государства информацию и сведения из имеющегося в консульском учреждении банка данных по законодательству государства пребывания и фирмам государства пребывания, заинтересованным в сотрудничестве с партнерами представляемого государства, оказывать в этой связи на платной основе информационно-консультационные услуги, не запрещенные законодательством государства пребывания. Эта функция отвечает современным тенденциям расширения консульских функций.
Указанные услуги, в частности, включают в себя предоставление следующей информации:
- об иностранном юридическом лице (почтовые, банковские реквизиты, имена руководителей, основные виды деятельности, деловая репутация и т.п.);
- о требованиях законодательства того или иного государства к иностранным предпринимателям;
- о возможности получения товаров, услуг, инвестиций, технологий и т.п. из конкретного региона мира.