Понятие бюджетного процесса и его задачи

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами пра­ва деятельность органов государственной власти, органов местного са­моуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по конт­ролю за их исполнением.

Стадиями бюджетного процесса являются:

- составление и рассмотрение проектов бюджетов;

- их утверждение;

- исполнение и контроль за их исполнением.

Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса опре­делены применительно к каждому из участников процесса.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюд­жетными полномочиями на федеральном уровне, являются:

1. Президент РФ (Администрация Президента РФ) опре­деляет цели финансовой политики, подписывает федеральный закон о бюджете на очередной год, имеет право «вето» на финансовое законодатель­ство, принятое Федеральным Собранием РФ.

2. Федеральное Собрание РФ устанавливает налоги, сборы, неналоговые платежи ут­верждает федеральный бюджет, принимает финансовое за­конодательство (БК РФ, НК РФ) и др.

3. Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет выступает как координирующий центр управления финан­сами.

4. Минфин России обладает следующими бюджетными полно­мочиями: составляет проект федерального бюджета и представ­ляет его в Правительство РФ, принимает участие в разра­ботке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; устанавливает порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета; составляет и ведет сводную бюджетную роспись фе­дерального бюджета и представляет ее в Федеральное каз­начейство; представляет в Федеральное казначейство лими­ты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета РФ и пр.

5. Федеральное казначейство обладает следующими бюд­жетными полномочиями: производит распределение доходов и иных поступле­ний между бюджетами бюджетной системы РФ по норма­тивам, установленным БК РФ; открывает в Банке России и кредитных организаци­ях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством РФ; устанавливает порядок кассового обслуживания ис­полнения бюджетов бюджетной системы РФ; ведет учет операций по кассовому исполнению фе­дерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с законодательством РФ и др.

6. Федеральная налоговая служба и Федеральная тамо­женная служба осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюд­жетные фонды налогов, таможенных доходов, сборов и дру­гих платежей.

В настоящее время широко использованы две модели управления бюджетным процессом: управление затратами и управление результатами.

В рамках «управления затратами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбаланси­рованность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из це­лей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджет­ных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюд­жетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализа­ция направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов; приоритет отда­ется внутреннему контролю; ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и резуль­татов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта мо­дель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемо­сти объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выра­ботку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупне­ние планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с суще­ственным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Основными новациями Бюджетного кодекса, предпринятые в 2007 г., стали:

- переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - формированию бюджетов на трехлетний период;

- четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципаль­ных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения учреждений новых организационно-правовых форм и про­ведения реструктуризации бюджетной сети;

- упорядочение организации бюджетного процесса в соответствии с едиными прин­ципами, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

- планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществле­ние бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств и при­нимаемых обязательств с отражением каждой программы и объекта в составе ведом­ственной структуры расходов соответствующего бюджета;

- системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса;

- усиление стимулов для органов государственной власти и местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

- утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Бюд­жетным кодексом РФ с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней, но ее детализации и интеграцией бюджетной классификации и бюд­жетного учета.

Составление проекта бюджета

Официально составление бюджета начинается с Бюджетного по­слания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на очередной финансовый год, хотя фактически это происходит рань­ше. Послание определяет основные направления бюджетной по­литики Российской Федерации на ближайшие три года.

Составление разных принад­лежностей к уровням бюджетной системы проектов бюджетов осно­вывается: на бюджетном послании Президента Российской Федерации; прогнозе социально-экономического развития соответству­ющей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики со­ответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного и муниципального сектора соответствующей территории на очередной финансовый год.

В процессе составления бюджета каждому главному распоряди­телю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования кон­кретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, государственного или муниципального уни­тарного предприятия.

На единицу предоставляемых услуг государственных или муни­ципальных услуг федеральный орган исполнительной власти разра­батывает и утверждает нормативы финансовых затрат, с учетом кото­рых при составлении проекта бюджета определяется выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению. Эти же нормативы используются в расчетах финансирования государственного заказа.

Бюджетным кодексом предусматривается, что в проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета.

К основным характеристикам бюджета относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

В проекте закона о бюджете должны содержаться так­же следующие показатели:

- прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и стать­ям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

- нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, пе­редаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Россий­ской Федерации.

- расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюдже­тов Российской Федерации;

- расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

- объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюд­жетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указан­ную финансовую помощь;

- распределение бюджетных ассигнований по главным распоря­дителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структу­рой расходов соответствующего бюджета;

- иные показатели.

Ввиду важности и значительности размеров государственного или муниципального долга в проекте закона о бюджете должны опреде­ляться основные характеристики государственного или муниципаль­ного долга:

- источники финансирования дефицита бюджета;

- верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансо­вым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные настоящим Кодексом, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

В проекте федерального закона о федеральном бюджете должны быть также определены:

- верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

- предел государственных, внешних заимствований Российской Федерации;

- объемы и перечень государственных внешних заимствований Российской Федерации по показателям источников внешнего финан­сирования дефицита федерального бюджета;

- пределы предоставления Российской Федерацией государ­ственных кредитов иностранным государствам и их юридическим ли­цам, а также международным организациям;

- предел предоставления государственных гарантий третьим ли­цам на привлечение внешний заимствований.

Бюджетным кодексом предусматривается, что одновременно с проектом бюджета и для целей его составления подготавливаются и составляются такие документы и материалы, как:

- прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики со­ответствующей территории на очередной финансовый год;

- прогноз сводного финансового баланса соответствующей тер­ритории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

- прогноз консолидированного бюджета соответствующей тер­ритории на очередной финансовый год;

- адресная инвестиционная программа на очередной финансо­вый год;

- план развития государственного или муниципального сектора экономики;

- структура государственного или муниципального долга и про­грамма внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

- оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

- оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финан­совый год;

- другие документы и материалы, предусмотренные кодексом.

Законами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления может быть предусмотрено состав­ление и иных документов и материалов.

Проект федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и планируемый период должен быть представлен Правительством РФ в Государственную Думу до 26 августа года, предшествующего планируемому.

В пояснительной записке к проекту федерального бюджета и в до­кладе Правительства Российской Федерации должны найти отражение основные направления налоговой и бюджетной политики, даны оценка ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотноше­ниям с бюджетами субъектов Российской Федерации, предложения по индексации трансфертов населению, денежного содержания военно­служащих, оплаты труда госслужащих, работников бюджетных учреж­дений, финансируемых из федерального бюджета. В целях избежания дублирования документы, в которых освещаются эти вопросы, исклю­чаются из состава материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Предполагается, что одновременно с проектом федерального бюд­жета должен рассматриваться проект федерального закона об испол­нении федерального бюджета за прошедший финансовый год.

14.3. Принятие федерального бюджета

Законопроект о бюджете рассматривается в несколько чтений, для которых устанавливаются сроки, а все стадии прохождения проекта бюджета в парламенте расписаны по датам. Аналогичные нормы уста­новлены и применительно к процедуре рассмотрения и утверждения федерального бюджета Российской Федерации (см. таблицу 5).

В случае, если федеральный закон о федеральном бюджете не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правитель­ство Российской Федерации имеет право расходовать бюджетные сред­ства по соответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации расходов федерального бюджета ежемесячно (до принятия закона) в размере од­ной двенадцатой от суммы фактически произведенных текущих расхо­дов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в этом случае будет производиться в до­лях, утвержденных соответствующей статьей федерального закона о бюджете за год, предшествующий планируе­мому. Аналитический учет доходов федерального бюджета осуществля­ется по видам налогов, сборов и других обязательных платежей в соот­ветствии с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации.

Таблица 5. - Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете

Чтение	Срок	Предмет чтения
Первое	До 20 сентября текущего года	Доходы, дефицит (профицит), перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации, общий объем бюджета принимаемых обязательств и распределения средств бюджета действующих обязательств
Второе	До 20 октября текущего года	Утверждение распределения средств бюджета при­нимаемых обязательств между главными распоря­дителями средств федерального бюджета, распре­деление межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации, текстовые статьи проекта
Третье	До 15 ноября текущего года	Федеральный закон о федеральном бюджете в це­лом; приложения к закону по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета
До 5 декабря текущего года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направляется на подпись Президенту Российской Федерации

Исполнение бюджета

Бюджетный кодекс РФ определяет пять принципов ис­полнения бюджета в современных условиях.

1. Финансирование осуществляется с единого счета бюджета, при котором все средства бюджетополучателей (распорядителей бюджетных ассигнований, непосредствен­но осуществляющих расчеты за поставленные товары, вы­полненные работы, оказанные услуги) находятся на едином счете. Это так называемый принцип единства кассы, кото­рый предполагает слияние расчетных счетов бюджетополу­чателей в единый счет бюджета, с которого осуществляется расчет с поставщиками товаров и услуг. Благодаря этому принципу достигаются следующие положительные измене­ния:

- появляется возможность предварительного и текуще­го контроля целевого расходования средств. Предваритель­ный контроль - это контроль составления сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Текущий контроль расходов осуществляется через процедуру подтверждения платежных обязательств;

- минимизируется прохождение средств по расчетным счетам из-за отсутствия операций движения средств между расчетными счетами бюджетных учреждений и органа каз­начейства;

- появляется возможность перераспределения средств. Это позволяет учитывать остатки на расчетных счетах при планировании и текущем финансировании, перераспреде­лять и использовать их для финансирования текущих рас­ходов.

2. Исполнение бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, от­крываемых на едином учетном регистре казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получа­теля средств бюджета. На лицевом счете отражаются бюджетные средства, которыми вправе располагать владелец лицевого счета.

3. Планирование и исполнение бюджета ведется в раз­резе детальной бюджетной классификации РФ - принцип прозрачности бюджета. Для установления должного контроля за исполнением бюджета необходимо строго придер­живаться бюджетной классификации на этапе подготовки и принятия распоряжений на финансирование.

4. Принятие бюджетными учреждениями денежных обя­зательств по осуществлению расходов и платежей возмож­но лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Бюджетный кодекс РФ вводит понятия бюд­жетного обязательства и лимита бюджетных обязательств.

5. Осуществление регистрации договоров, проведение конкурсов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений позволяет значительно по­вышать качество планирования расходов за счет остатков средств на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств в разрезе бюджетной классификации и по срокам нахождения на счетах неиспользуемых средств. Санкционируя договоры, орган казначейства совместно с финансовым органом оптимально может проводить плани­рование расходов во времени, сокращать суммы финанси­рования по тем статьям, по которым регулярно остаются остатки на счетах.

Участниками процесса исполнения бюджета являют­ся главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств, бюджетные учреждения, получатель бюджетных средств и др.

Главный распорядитель бюджетных средств федераль­ного бюджета - орган государственной власти РФ, име­ющий право распределять средства федерального бюдже­та по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной класси­фикацией расходов федерального бюджета. Он составля­ет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и по­лучателям бюджетных средств. Главными распорядителя­ми бюджетных средств являются следующие федеральные органы исполнительной власти.

Распорядитель бюджетных средств – орган го­сударственной власти или местного самоуправления, име­ющий право распределять бюджетные средства по подве­домственным получателям.

Бюджетное учреждение – это организация, создан­ная органами государственной власти РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления для осуществле­ния управленческих, социально-культурных, научно-тех­нических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов.

Получатель бюджетных средств – бюджетное или иное учреждение, имеющее право на получение бюд­жетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Получатель бюджетных средств - последнее звено в цепочке администраторов бюджетных расходов, та организация, которая имеет право от имени го­сударства или местного самоуправления принять бюджет­ные обязательства и исполнить их в соответствии с доведен­ными лимитами. Фактически это только государственные или муниципальные (бюджетные) учреждения, в том числе органы власти, которые как юридические лица действуют в качестве бюджетных учреждений. Получатели бюджет­ных средств, в свою очередь, могут быть распорядителями бюджетных средств 2, 3, 4 порядка или конечными получа­телями бюджетных средств — учреждениями, финансиру­емыми из бюджета на основании смет доходов и расходов.

Производителями и поставщиками бюджетных услуг населению и организациям являются бюджетные учреждения, а также коммерческие и некоммерческие ор­ганизации, привлекаемые к предоставлению бюджетных услуг населению и организациям на условиях аутсорсинга.

Вопросы и задания для обсуждения

1. Что представляет собой бюджетный процесс?

2. Назовите основные стадии бюджетного процесса.

3. Назовите основных участников бюджетного процесса и их бюджетные полномочия.

4. Каков порядок рассмотрение и утверждения бюджетов?

Список дополнительной литературы:

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О. Врублевской, М. Романовского. – СПб.: Питер, 2008. – 576 с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ

3. Гринкевич Л.С. Государственные и муниципальные финансы России: учебное пособие / Л.С. Гринкевич, Н.К. Сагайдачная, В.В. Казаков, Ю.А. Рюмина. – М.:КНОРУС, 2007. – 560 с.

4. Ермасова Н.Б. Бюджетная система РФ: учебник. – М.: Высшее образование, 2009. – 715 с.

5. Финансы: Учеб. для экон. спец. вузов / С.-Петерб. гос. ун-т экон. и фин-ов (СПбГУЭФ); Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-Издат, 2009. – 462 с.

6. Финансы: Учебник / под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 640 с.