Генезис формирования национальной системы управления туризмом
В 2005 г. в целях систематизации и регламентации деятельности в области туризма и рекреации Правительством РФ было принято Положение о Федеральном агентстве по туризму. В соответствии с данным Положением (№0081 от 13.01.2005 г.), Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.
Руководство деятельностью Федерального агентства по туризму осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации.
Федеральное агентство по туризму осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
· Федеральное агентство по туризму осуществляет следующие функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности:
5.3.1. реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;
5.3.2. информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;
5.3.3. осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;
5.3.4. в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также для обеспечения нужд Агентства;
5.3.5. осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в установленной пунктом 1 настоящего Положения сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям, подведомственным Агентству;
5.3.6. осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
5.3.7. осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;
5.3.8. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства Российской Федерации, Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации интересов Российской Федерации в международных организациях в установленной сфере деятельности;
5.3.9. создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма. Порядок их создания, деятельности и ликвидации определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
5.3.10. организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
5.3.11. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;
5.3.12. обеспечивает мобилизационную подготовку Агентства, а также контроль и координацию деятельности подведомственных организаций по их мобилизационной подготовке;
5.3.13. организует профессиональную подготовку работников Агентства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
5.3.14. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства;
5.3.15. организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;
5.3.15.1. реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности;
5.3.16. осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
5.5. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций.
Задача формирования и проведения туристской политики является актуальной и объективно необходимой для России в новых экономических условиях. Сущность государственной политики в области туризма и рекреации выражается в ее целях, средствах, механизмах выработки и реализации. Основной задачей государства в рамках проводимой им политики в данной сфере является учет, согласование и реализация интересов субъектов туристской индустрии и населения.
Государственную политику в области туризма и рекреации проводят органы государства, в компетенции которых находятся вопросы, прямо или косвенно связанные с экономическими аспектами туризма, которые представляют собой субъекты управления. В качестве объектов управления при этом выступают хозяйствующие субъекты, а также различные экономические процессы.
Итак, важными направлениями государственного регулирования в области организации рекреационной деятельности являются:
v принятие законодательных актов, регулирующих деятельность туристско-рекреационного комплекса страны;
v разработка нормативно-правовых документов, устанавливающих организационную, финансовую и налоговую помощь предприятиям туристско-рекреационного комплекса;
v создание специализированных туристских фирм и учреждений, занимающихся оказанием услуг социального туризма.
Основным документом, регламентирующим туристскую деятельность в РФ, является Федеральный Закон № 132-ФЗ от 24.11.1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (принят Государственной думой 04 октября 1996 г., одобрен Советом Федерации 24 ноября 1996 г.).
Указанный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регламентирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествия, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. Закон, таким образом, призван регулировать отношения между туристом и туристской организацией, определять права, обязанности и ответственность сторон.
В феврале 2007 г. был утвержден Федеральный Закон № 12-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ». В данном случае изменения были связаны с уточнением понятийного аппарата, введением механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров и Единого федерального реестра туроператоров. В соответствии с законом осуществление туроператорской деятельности на территории России допускается юридическим лицам при наличии у них договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по такому договору (финансовое обеспечение). Размеры финансового обеспечения при этом дифференцированы в зависимости от вида туроператорской деятельности. Размер финансового обеспечения определяется в банковской гарантии или в договоре страхования ответственности туроператора и составляет на настоящий момент не менее 10 млн. руб. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, 0,5 млн. руб. – в сфере внутреннего туризма, 10 млн. руб. – в сфере внутреннего и международного туризма. Закон «О внесении изменений в федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» вступил в силу 1 июня 2007 г., за исключением отдельных норм, вступивших в силу с 1 июня 2008 г.
Согласно указанному федеральному закону государственное регулирование туристской деятельности в РФ осуществляется путем:
v определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
v нормативного правового регулирования в сфере туризма;
v разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;
v содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
v защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
v содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
v развития научных исследований в сфере туризма;
v стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
v формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также - реестр);
v информационного обеспечения туризма;
v создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
v оказания государственных услуг в сфере туризма;
v взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.
Существуют еще несколько законов, которые регулируют туристскую деятельность в РФ:
Закон о защите прав потребителей от 25.10.2007 N 234-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ).
Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающую права и свободы граждан(в ред. Федеральных законов от 14.12.1995 N 197-ФЗ, от 09.02. 2009 № 4-ФЗ).
Закон об особых экономических зонах в РФ (принят Государственной Думой 8 июля 2005 г., одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г.).
Особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.
Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.
На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:
1) промышленно-производственные особые экономические зоны;
2) технико-внедренческие особые экономические зоны;
3) туристско-рекреационные особые экономические зоны;
(п. 3 введен Федеральным законом от 03.06.2006 N 76-ФЗ)
4) портовые особые экономические зоны.
Закон о порядке рассмотрения обращений граждан РФ принят Государственной Думой 21 апреля 2006 г. Одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 г.
Закон об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних играх и XI паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развития города Сочи как горноклиматического курорта и внесение изменений в отдельные законодательные акты РФ, принят Государственной Думой 16 ноября 2007 г. Одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 г. в ред. Федеральных законов от 24.07.2008 N 162-ФЗ, от 30.12.2008 N 311-ФЗ, от 28.06.2009 N 125-ФЗ, от 17.07.2009 N 155-ФЗ). Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта.
Государственное регулирование туристско-рекреационной деятельности в РФ осуществляется путем:
v создания нормативных правовых актов направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;
v содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
v защиты прав и интересов туристов, обеспечения из безопасности;
v лицензирования, стандартизации в туристской индустрии, сертификации туристского продукта;
v установления правил въезда в Российскую Федерацию и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма;
v прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;
v создания благоприятных условий для инвестиций в туристскую индустрию;
v налогового и таможенного регулирования;
v содействия кадровому обеспечению туристской деятельности;
v развития научных исследований в сфере туристской индустрии;
v предоставления льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории РФ и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории РФ.
В Совете Федерации в ноябре 2010 года рассмотрен законопроект, согласно которому региональные власти получат полномочия в вопросах создания благоприятных условий для развития туризма в субъекте РФ. Это значит, что отныне в региональных бюджетах «туризм» можно будет выделить отдельной строкой.
До сих пор региональные власти могли финансировать туризм только через целевые программы (сейчас они приняты в 56 регионах), поскольку туризм относится к ведению федеральных властей. Финансирование туризма в обход программ рассматривалось как нецелевое использование средств.
Полностью законопроект называется «О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в части расширения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации)».
19 июля 2010 г. распоряжением правительства РФ утверждена концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 гг.)». В 2011 г. планируется финансирование в объеме 2 млрд. рублей, в 2012 – 4 млрд. рублей. Общий объем финансирования Программы – 332 млрд. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 96 млрд. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, включая бюджеты муниципальных образований, - 25 млрд. рублей, внебюджетные средства или привлеченные инвестиции – 211 млрд. рублей.
В рамках ФЦП получат развитие наиболее перспективные виды туризма: рекреационный (пляжный), культурно-познавательный, деловой, активный, оздоровительный и экологический туризм, а также морские и речные круизы, сельский туризм и др.
Таким образом государством будет создан фундамент современной отечественной туриндустрии, способной внести значительный вклад в экономику страны и создать предпосылки для ее стратегического развития. Внутренний и въездной туризм, прежде всего, опирается на потенциал российских регионов, в которых сосредоточены основные природные и историко-культурные достопримечательности нашей страны. Активное развитие туристской деятельности в регионах обеспечит создание новых рабочих мест, позволит увеличить уровень доходов и качество жизни населения.