Потенциал территории как категориальное понятие

Сама постановка проблемы оценки возможностей территории самостоятельно «зарабатывать» предполагает поиск объективных предпосылок получения либо увеличение ею собственных доходов. Такой формулировке проблемы соответствует понятие «потенциал». Именно это понятие отражает такие функции как возможность, способность. Оно характеризует некоторые скрытые, нереализуемые резервы изучаемого объекта.

Потенциал - это предел познаний о внутренних, скрытых возможностях результативного использования изучаемого объекта, которые могут быть количественно оценены и в конечном счете реализованы при идеальных условиях практической деятельности. В теории территориальной экономики анализу потенциала принадлежит важнейшая роль. Его рассматривают в качестве исходной базы для оценки предпосылок перспективного развития территорий. Само определение «потенциала» как некоторых «скрытых возможностей», «скрытой силы» предопределяет сложности с его формализацией и оценкой. В экономической науке имеется несколько подходов к определению территориального потенциала.

Один из них рассматривает территориальный потенциал как совокупность потенциалов систем более низших уровней. В частности предполагается, что финансовый потенциал территорий целиком и полностью определяется совокупностью финансовых потенциалов предприятий, расположенных на ней[9]. Безусловно, такая зависимость имеется. Однако данный подход, очевидно, сужает объем понятия. В нем не учитывается такое свойство систем, как эмерджентность, - свойства, присущего только всей системе в целом, и которое отсутствует у отдельных ее элементов. Поэтому весьма существенным ограничением данного подхода можно считать то, что финансовый потенциал территории, имея исключительную зависимость от предприятий, не рассматривает его зависимость от уровня и качества руководства этим территориальным образованием. А именно это и является одной из целей методики оценки потенциальных возможностей территории.

При оценке же потенциала территории как единого целого в качестве самостоятельных можно выделить два уровня решения проблемы: абстрактно-теоретический и прикладной. В первом случае сам «потенциал» считается научной абстракцией, не поддающейся сколько-нибудь приемлемой интерпретации[10]. Он воспринимается с этих позиций как некоторая недостижимая цель, поэтому носит характер некоторого абсолюта (П_а). В прикладном же аспекте путем некоторого абстрагирования потенциал интерпретируется некоторыми величинами и таким образом измеряется (П_пр). При этом совершенно очевидно, что (П_пр П_а).

В рамках прикладного подхода можно выделить две методологии количественного определения территориального потенциала: ресурсный и результативный. Ресурсы занимают основополагающее положение в процессах формирования потенциала территорий. Они являются материальным наполнением изучаемого объекта, одной из двух неотъемлемо присущих ему форм существования (наряду с результатами хозяйственной деятельности). И это является серьезным препятствием при решении проблемы определения его потенциала. Суть проблемы заключается в том, что выявление потенциальной результативности использования каждого отдельно взятого ресурса территории является уже сложной задачей. Когда же данная проблема дополняется необходимостью соизмерения ресурсов между собой, приведением их к интегральному виду, требованием установления рациональной комбинации ресурсов для получения максимально возможного эффекта, то ее решение во много раз усложняется. Это заставляет искать другие пути решения проблем.

Наиболее распространенным в связи с этим стал методологический подход, основывающийся на отказе от выявления максимальных потенций использования ресурсов территории. Согласно данной гипотезе, потенциальные параметры результативности и продуктивности использования ресурсов признаются практически непознаваемыми. Поэтому предлагается ограничиваться изучением динамики физического объема ресурсов территории, рассматривая их в качестве скрытого носителя территориального потенциала. Такой подход дает возможность, не акцентируясь на величине потенциала территории получить достаточно достоверное представление об основных тенденциях его изменения во времени на основе анализа динамики территориальных ресурсных параметров.

Данная гипотеза предполагает, что потенциальная результативность и продуктивность использования каждой единицы ресурсов не изменяется во времени, остается постоянной. В этом случае наращивание потенциала зависит только от величины ресурсов, дополнительно вовлекаемых в хозяйственное использование, и не зависит от характера и эффективности их использования. Некорректность такого теоретического допущения представляется очевидной.

Сторонники результативного подхода считают теоретически возможным количественную интерпретацию потенциала территорий. Однако ее практическая нереализуемость в настоящее время связана с неразработанностью соответствующего методического и методологического аппарата оценки. Исходя из этого, прелагается судить о величине потенциала, отталкиваясь от фактической результативности деятельности.

Рассматриваемый подход определения потенциала территории базируется на известной посылке планирования «от достигнутого уровня». Он имеет в своей основе фактические значения ресурсной результативности, не затрагивая основ сложившейся системы ведения хозяйства, абсолютизируя характер ее современной организации. Широко известным практическим примером такого рода может служить отождествление увеличения фактического дохода населения с величиной возрастания их потенциала, либо отождествление «налогового потенциала» с фактическим поступлением налогов на территории. Как правило, методики, используемые для оценки доходности территорий на текущий год или на ближайшую перспективу, основаны на данном подходе[11] [12] [13]. В своей основе они базируются на экстраполяции в будущее тенденций, выявленных по ретроспективным данным налоговых поступлений, объемов промышленного производства, валового регионального продукта и т.д. При этом применяемые поправочные коэффициенты, учитывающие инфляцию, изменения налогового законодательства, изменения отчислений от налогов вышестоящим бюджетом и т.д., лишь видоизменяют варианты методик, оставляя неизменной методологию.

Критерием наращивания величины территориального потенциала при первом методологическом подходе является максимальное увеличение роста фактического объема ресурсов, вовлекаемых в хозяйственную деятельность, при втором – достижение наиболее высоких результатов при фиксированном объеме и использовании всех видов ресурсов территории.

В обоих подходах ресурсы могут рассматриваться с двух точек зрения. С одной стороны, они являются основным источником формирования территориального потенциала, с другой, - результатом хозяйственной деятельности региона и следовательно продуктом реализации самого потенциала. Поэтому критерий определения потенциала региона по своей сути имеет двуединый характер и в прикладной постановке (в частности применительно к территориальному финансовому потенциалу) может задаваться двояким путем. Один из них заключается в необходимости решения проблемы отыскания максимально возможного объема доходов муниципального образования (Q_mах) при заданной величине ресурсов (R). Другой связан с поисками минимально возможного объема ресурсов (R_min), который требуется для обеспечения своих функций муниципальным образованием (Q). При первой модификации критерия это будет потенциальный (максимально возможный) объем доходов, при второй – потенциальный (минимально требующийся) размер использования (потребления) ресурсов в хозяйственной деятельности.

Такой двухсторонний метод постановки критерия определения потенциала в содержательном отношении дает возможность выразить потенциал территории как в ресурсной форме его представления (R), так и в результативной (Q). Взаимозависимость двух показателей позволяет определить удельную потенциальную результативность использования ресурсов в виде ресурсоотдачи (Rо=Q/R) и ресурсоемкости (Rе=R/Q).

Другой стороной проблемы оценки территориального потенциала является вопрос: какой именно потенциал может быть пригоден для оценки объективных возможностей территорий? В самом общем виде это должен быть экономический потенциал. По определению «экономический потенциал» – это совокупная способность различных отраслей производить промышленную и сельскохозяйственную продукцию, осуществлять капитальное строительство, перевозки грузов, оказывать услуги населению. «Экономический потенциал» - это социальная категория, тесно связанная с национальным богатством. Он зависит от количества трудовых ресурсов и качества их профессиональной подготовки, объема производственных мощностей промышленных и строительных организаций, производственных возможностей сельского хозяйства, напряженности транспортных магистралей, наличия транспортных средств, степени развития отраслей непроизводственной сферы, достижений науки и техники, ресурсов разведанных полезных ископаемых.

Исходя из этого при определении «экономического потенциала» речь должна идти об оценке производительных сил территориального сообщества. Самое точное решение может быть найдено с помощью подробного обследования и аудита всей экономической деятельности, происходящей на данной территории. Очевидно, это задача чрезвычайно трудоемкая, дорогостоящая и практически невыполнимая.

В понимании экономического потенциала в экономической литературе как правило используются и другие определения. Помимо «экономического потенциала» часто встречаются термины «финансовый потенциал», «налоговый потенциал», «налогово-бюджетный потенциал», «экономическая» и «бюджетная мощность»[14] [15] [16] [17] [18]. Различия в терминологии обуславливаются различием рассматриваемой исходной базы для оценки финансовых предпосылок перспективного развития доходной базы территории.

Зарубежная практика в качестве определения способности территории воспроизводить доходы определяется термином tax capacity, которая переводится как налогоспособность[19]. Под данной терминологией подразумевается способность базы налогообложения в пределах какой-либо отдельной административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений. При этом особо подчеркивается, что данное определение отличается от фактической суммы поступлений в бюджет.

Богачева О.В. под «налоговым потенциалом» понимает «потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) при применении единых на всей территории страны условий налогообложения»[20]. В таком подходе явно видно стремление определять «налоговый потенциал» территории исходя из некоторого усреднения положения территорий.

Аналитические материалы университета штата Джорджия в США, посвященные исследованию бюджетной системы и МБО в Томской и Ленинградской областях, применяют терминологию «доходный потенциал». Под данным термином понимается возможность мобилизации бюджетных доходов на данной территории исходя из имеющейся доходной базы. Оценку доходного потенциала предлагается осуществлять методами математической статистики, в частности методами регрессионного анализа на основе известных параметров, характеризующих доходную базу территории[21] [22].

Таким образом, на основе проведенного анализа можно констатировать, что точного и однозначного определения понятия «финансовый (налоговый) потенциал» в экономической литературе нет. Принимая же во внимание то, что «потенциал территории», как понятие, представляет собой предел познаний о максимально возможном масштабе результативности использования ресурсов территории в идеальных условиях организации конкретной хозяйственной деятельности при наиболее полном удовлетворении многообразных потребностей территории можно сформулировать следующее определение. «Финансовый (налоговый) потенциал территории» – это возможность получения бюджетных доходов на территории при условии использования всех видов ресурсов и эффективном управлении.

Методики оценки территориального налогового потенциала

Оценка территориального финансового потенциала в его абсолютном значении (П_а), как уже указывалось выше, невозможна. Именно поэтому в вопросе прикладной оценки потенциальных возможностей принципиальное значение имеет критерий оценки или сравнения. Если рассматривать потенциал как возможность освоения в совокупности новых производств, новых технологий, новых месторождений и т. д. (что теоретически и составляет потенциал), то в данной постановке на настоящий момент вряд ли можно ожидать получения каких-либо практических результатов. В практических же целях необходим тот критерий, который можно было бы количественно оценить.

Применяемые сегодня методики оценки налогового потенциала территорий по существу не являются методиками его оценки в действительном понимании термина «налоговый потенциал». Как правило, в них ведется оценка планируемых налоговых поступлений в более или менее далекой перспективе. При этом сам объем налоговых поступлений отождествляется с понятием «налоговый потенциал», «финансовый потенциал».

Как правило, такая подмена понятий происходит тогда, когда возникает необходимость сравнений территорий по получаемым бюджетным доходам. В последнее время начала применяться формулировка расчета налоговых доходов «в целях регулирования межбюджетных отношений»[23], то есть именно тогда, когда территории ставятся в равное положение, происходит расчет их доходов по единым правилам, а следовательно происходит и сравнение их между собой. Следует строго различать понятия налогового потенциала как «абстрактной финансовой категории, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов . . . в условиях идеальной для конкретного региона налоговой системы, и как элемента расчета финансовой основы межбюджетных отношений, всегда существующих в реальной системе налогов»[24]. Именно данный подход использован разработчиками федеральных методик распределения финансовой помощи регионам, когда оценка доходов регионов осуществлялась с применением индексов налогового потенциала[25] [26].

На вышестоящем уровне власти в целях оценки доходов нижестоящих бюджетов используются методы, носящие четко выраженную «сравнительную» направленность. Важнейшей их особенностью является то, что при расчетах в данном случае первостепенной является не столько задача точного определения доходов одной конкретно взятой территории, сколько равный подход при проведении этих расчетов в отношении всех рассматриваемых территорий. Критерием, способным количественно оценить возможность территории воспроизводить бюджетные доходы может быть средний по совокупности оцениваемых объектов уровень сбора налогов, рассчитанный в зависимости от совокупности объективных показателей. То есть - это некоторый средний уровень ресурсоотдачи, сложившийся на территории при данной системе хозяйствования. Соответственно, чем больше ресурсов, тем выше должны быть результаты.

При этом фиксируется не только сам факт существования потенциала, но и дается его количественная оценка. Проблема будет состоять только в корректности оценки равенства (или неравенства) используемых ресурсов и возможностей их использования.

Более подробно поданному вопросу можно ознакомиться в:

1. Перфильев С.В. Межбюджетные отношения: региональный аспект. – М., ВЗФЭИ, 2004.

Перфильев С.В., Терехин В.И. Анализ территориального неравенства и бюджетное регулирование территорий. – М., Экономика, 2000.