Зарубежный и отечественный опыт применения программно-целевого метода в государственном управлении.
Программно-целевой метод планирования и управления используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира и уже зарекомендовал себя как эффективный инструмент государственной политики. В число стран, реализующих этот подход, входят Канада, Япония, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США, Венгрия, Болгария и др. [см., напр., 1, 2, 3, 4]. Первыми странами, сделавшими акцент на результативное управление стали США (в середине 50-х годов прошлого века), Швеция (с начала 19б0-х годов) и Великобритания (с начала I980-х годов). В 1990-2000 годах практически все развитые страны в той или иной степени создали и внедрили в практику работы исполнительной власти отдельные элементы управления по результатам [5]. Эволюция программно-целевого управления в каждой стране имела индивидуальные особенности.
Франция начала переход к системе программно-целевого управления в 2001 г. [6]. С принятием конституционного закона о государственных финансах в стране начался переход от традиционной бюджетной системы к системе, сфокусированной на результатах. Бюджетные расходы приобрели вид трехуровневой структуры. На первом уровне представлены 34 миссии, отражающие основные направления государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу. Парламент одобряет бюджет на уровне миссий.
Второй уровень представляет собой около 140 программ, каждая из которых охватывает комплекс мероприятий по реализации определенной миссии и характеризуется стратегией и рядом целей, увязанных с определенными показателями.
Третий уровень – 500 подпрограмм и видов деятельности, уточняющих программные цели и использование ресурсов. Миссии могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких министерств, то есть их реализация потребует создания межведомственных программ. Ответственность за отдельную программу возлагается не более чем на одно министерство, даже если это межведомственная программа. В пределах соответствующих министерских программ расходов ответственное лицо получает свободу перераспределять средства, переносить ассигнования на следующий бюджетный год. В обмен на повышение гибкости руководитель программ должен следовать ее целям и отчитываться за управление расходами на программу. Для этого используются критерии [6]:
· социальная и экономическая результативность;
· качество услуг;
· эффективность.
Ежегодно формируется годовой план деятельности, в котором указываются целевые показатели и предполагаемый способ их достижения. По завершении бюджетного года составляются годовые отчеты о деятельности в том же формате, что и планы. Оба документа служат приложением к соответствующим законам о бюджете и его исполнении.
В Великобритании [7, 6] реформа государственного управления началась в 1988 году. В процессе преобразований были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях. Помимо обязательств в хартиях устанавливались штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов. Министерства разрабатывают стратегический план (как min, на пять лет) и план на год. Стратегический план включает перечень приоритетов и целевые установки, ориентированные на достижение определенных конечных результатов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями в течение финансового года. Цели работы на год дополняются перечнем ожидаемых результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.
Представляет особый интерес действующая в Великобритании система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупнено [7].
В Новой Зеландии с самого начала реформ было проведено разграничение между непосредственными результатами и конечными эффектами, поэтому все важнейшие реформы в области бюджетирования и управления общественными финансами с конца 1980-х годов реструктурируются с ориентацией на непосредственные результаты [8]. Правительство устанавливает целевые приоритеты в документе, определяющем общие цели правительства. Цели, упомянутые в данном документе, сформулированы в общих чертах и носят неизмеримый характер. Документ используется в процессе формирования приоритетов расходования бюджетных средств, а также для составления стратегических планов департаментов и иных организаций государственного сектора. Общие цели правительства на уровне департаментов разбиваются на «ключевые приоритеты», которые в становятся частью результативного контракта руководителей агентств. Ключевые приоритеты, в отличие от общих целей правительства, должны быть измеримыми, ориентированными на непосредственные результаты, а также устойчивыми во времени [7].
Бюджет построен на основе непосредственных результатов деятельности. Законом установлено, что министры обязаны указывать степень влияния непосредственного результата на конечный социально-экономический эффект. Тем не менее, на данный момент они ограничиваются устными утверждениями о том, что непосредственный результат А влияет на конечный эффект X. Большое количество департаментов включают информацию об эффективности и результативности бюджетных программ в доклады, которые они готовят для премьер-министра. Доклады содержат расширенный список социальных, экологических и экономических индикаторов.
Примером лучшей практики является система контрактов, обеспечивающих связь бюджета автономных организаций с результатами их деятельности. Каждый год параллельно с бюджетом заключается «соглашение об ориентировочных результатах», которое подписывают руководитель организации и ответственный министр. Руководитель автономной организации согласно персональному контракту отвечает за предоставление определенного результата в виде конкретного объема товаров и услуг установленного качества, за финансовое состояние организации. В конце каждого года данное соглашение анализируется с целью принятия решения о предоставлении бонусов в оплате труда или аннулирования контракта. Если деятельность организации не приводит к нужному результату, то ее руководитель в целом неудовлетворительно исполняет контрактные обязательства и может быть снят с поста [8].
В новозеландской практике по крайней мере 10-15 % жалования руководителя автономной организации зависит от результатов выполнения соглашения, дополнительно может быть выплачен единовременный бонус в размере до 20 % от базовой оплаты. В свою очередь, руководители вырабатывают подобные соглашения со средним звеном менеджмента; таким образом, выстраивается пирамида контрактных отношений, ориентированных на результат, благодаря которой новая менеджерская инициатива доходит до самого низа системы.
Несмотря на все трудности измерения показателей конечного социально-экономического эффекта внутри агентства и их отнесения к результатам его деятельности, в Новой Зеландии делаются попытки включить показатели конечного эффекта деятельности в так называемые «ключевые зоны ответственности» и затем инкорпорировать эти показатели в контракты между руководителями организаций и ответственными министрами [9].
В Австралии основное внимание властей сфокусировано на конечных результатах деятельности государства, а также на распределении средств бюджетных программ в соответствии с этими целями посредством среднесрочного бюджетного планирования [10].
При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Парламент утверждает ассигнования, которые необходимы правительству для достижения этих результатов и за счет которых будут выполняться бюджетные обязательства и предоставляться бюджетные услуги. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности.
Агентства, подотчетные министерствам, являются ответственными за достижение конечных эффектов. Ими разрабатывается перечень показателей конечного эффекта, на основе которых готовятся годовые отчеты, детализируюющие информацию о степени достижения запланированных результатов, а также об индикаторах эффективности деятельности по достижению этих результатов.
В Канаде начиная с 1994 года формируется Отчет о реализации программ расходования бюджетных средств, целью которого является установление эффективности расходования ресурсов на программы, приносящие наибольший социально-экономический эффект и повышающие удовлетворенность граждан государственными услугами. В этом отчете каждое агентство и министерство обязаны отнести все используемые ресурсы и непосредственные результаты на тот или иной конечный эффект в рамках «областей деятельности». Практика показывает, что определение стоимости конечных эффектов имеет много ограничений, оказывающих влияние на точность измерения [11].
Кроме того, каждый департамент готовит Доклад о планах и приоритетах, который является главным плановым документом. В нем департамент указывает направления деятельности для выполнения обязательств по достижению результатов, и Доклад о результативности департаментов, в котором содержится информация о достигнутых значениях показателей результативности в рамках ключевых обязательств. Наряду с показателями и бюджетными расходами в докладах о результативности содержится информация о соответствии деятельности департамента стратегическим приоритетам правительства в целом [9].
В Нидерландах с начала 70-х годов министерства включают в свои бюджетные заявки элементы оценки эффективности расходов. Тем не менее, до начала 90-х годов основное внимание уделялось непосредственным результатам деятельности, а обязанность осуществлять мониторинг результативности распространялась только на министерства. С начала 90-х в систему мониторинга были включены все государственные органы, организации и учреждения, а также фирмы, получающие бюджетные средства через механизмы контрактации и аутсорсинга [12].
Начиная с 1997/1998 бюджетного года делались первые шаги внедрения показателей конечного социально-экономического эффекта и включения показателей результативности в состав документации, используемой в процессе бюджетирования. В 1999 году было принято решение о подготовке бюджета на 2001/2002 год в виде совокупности направлений деятельности, связанных цепочками «расходы – ресурсы – деятельность – результат» [9].
Опыт США в развитии концепции программно-целевого бюджетирования особенно богат [7]. При этом, построенная система прошла достаточно длительную эволюцию, выявив все проблемы внедрения программно-целевого управления. Краткое описание этапов эволюции американской системы управления и бюджетирования приведено в таблице 1.
Что касается отечественного опыта программно-целевого управления, то разработка первых государственных отраслевых программ относится к 1918 году [13]. Они ставили своей целью обеспечить на программной основе подъем ключевых отраслей промышленного производства и служили предпосылкой осуществления программы индустриализации страны.
Впервые целевые программы в нашей стране были реализованы в плане ГОЭЛРО, разработанном в 1920 г. При этом решались не отдельные вопросы, а учитывался весь комплекс взаимосвязанных проблем: увеличение добычи топлива, совершенствование или создание системы его переработки и транспорта; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструктуры городов и т.д. Была создана общая система управления проектом, рассчитанного на использование государственных средств.
Далее, в 1950-е годы начинает проявляться тенденция к выделению крупных долговременных программ с четко выраженной целевой ориентацией, разрабатываемых в дополнение к пятилетним планам, а по периоду действия выходящих за пределы планируемого пятилетия. В эти годы формируется программа химизации народного хозяйства, направленная на развитие химической промышленности, увеличение использования таких конструкционных материалов, как пластмассы и полимеры, значительный рост используемых в сельском хозяйстве минеральных удобрений, широкое применение синтетических, нетканых материалов в легкой промышленности. Программные методы получают распространение в планировании научных исследований и разработок, где основной формой их проявления становится составление и осуществление исследовательских работ. Такие планы были призваны обеспечить целевое распределение и использование ресурсов, согласование научно-технических работ, проводимых предприятиями различных министерств и ведомств, увязку стадий цикла «наука - техника — производство». В государственный план научно-технического развития на восьмую пятилетку (1966—1970 гг.) было включено 246 межотраслевых координационных планов, стоимость включенных в них разработок составила около 40% общих расходов на науку [14].
Широкий размах приобретает программно-целевое планирование в 1960—1970 г., происходят его обособление и выделение в относительно самостоятельную ветвь народнохозяйственного планирования. Разрабатываются и реализуются программа подъема и освоения целинных и залежных земель, комплексная программа развития Нечерноземной зоны РСФСР, программа повышения эффективности сельскохозяйственного производства на основе комплексной механизации и химизации, развития мелиорации и ирригации земель. К крупнейшим научно-техническим программам этого периода относятся программа освоения космического пространства, программа совершенствования управления на основе создания автоматизированных систем управления и последовательного объединения их в общегосударственную автоматизированную систему сбора, хранения и обработки информации, программа механизации и автоматизации ручного и тяжелого физического труда [14]. Немногим позже принимаются Продовольственная программа, Энергетическая программа, программа, программа «Жилище – 2000», Комплексная программа развития производства товаров народного потребления и сферы услуг. К региональному аспекту подобных программ относятся программы освоения зоны БАМа, программа развития Западно-Сибирского нефтегазового района и др.
Переход к рыночной экономике в 90-ые годы 20 века изменил методы государственного управления и для координации деятельности исполнительных органов власти страны по реализации комплекса системных мероприятий в ходе проведения административной реформы, формированию ресурсного обеспечения этих мероприятий и рациональному использованию бюджетных средств стал применяться программно-целевой метод планирования. Однако активный период применения программно-целевого метода в государственном управлении начинается только с начала 2000-х годов. И в настоящее время многие его механизмы находятся в стадии разработки, либо требуют своего совершенствования. Изучение зарубежного опыта в этом смысле помогает сформулировать основные тенденции, проблемы и направления развития.
Таблица 1 - Эволюция системы управления и бюджетирования в США
| № п/п | Метод управления | Период внедрения | Содержание этапа | Положительные стороны | Отрицательные стороны и проблемы внедрения |
| Программно-целевой бюджет (Performance Budget) | 1949-1962 | При составлении бюджета акцент перенесен с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Бюджет должен отражать не столько структуру расходов, сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения государственных функций. Все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. | Бюджет приобрел характер документа, показывающего, каким образом планируемые расходы связаны с достижением целей государственной политики. Ответственность министерств за достижение поставленных целей усилена. | Не были выработаны единые принципы организации управления программами, что повлекло за собой информационные искажения (информация о затратах в большинстве случаев была недостаточной и неполной, не было правил отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации). | |
| Система «планирова-ние – программи-рование – бюджети-рование» (Planning- Programming-Budgeting System) | 1962-1971 | Для подготовки бюджетной заявки каждое министерство формулировало долгосрочные цели своей деятельности, согласовывало эти цели с целями государственной политики. Желаемый результат деятельности министерств определялся объемом предоставляемых ими услуг, а совокупность ведомственных программ должна была связать намеченный в каждой программе объем выпуска с долгосрочными целями государственной политики. | Были сформулированы миссии и функции министерств. Возросло качество информационной поддержки принятия решений: в министерствах была накоплена информация о нормативах затрат, объемах предоставления услуг, о целях и способах измерения степени их достижения. | 1. Несовершенство методологии оценки исполнения программ. 2. Трудности интегрирования полученных оценок в процесс принятия решений. 3. Отсутствие механизма преодоления разногласий. 4. Невозможность полностью формализовать процесс принятия решений по распределению средств между приоритетами государственной политики 5. Существование сфер государственной деятельности, в которых системный анализ не применим. |
Продолжение таблицы 1
| № п/п | Метод управления | Период внедре-ния | Содержание этапа | Положительные стороны | Отрицательные стороны и проблемы внедрения |
| Управление по целям (Management by Objectives) | 1972 – 1975 | Все министерства формулировали по 10 – 15 важнейших целей, из которых затем предстояло формировалось 100 основных направлений государственной политики на ближайший год. Министерства разрабатывали план действий, выделив основные этапы достижения целей и организационные структуры, отвечающие за их достижение. Министерства определяли подцели. Иерархии целей должны были охватывать все подразделения министерств, чтобы все сотрудники представляли, каким образом их труд способствует достижению целей всей организации. | Попытки построения иерархии целей | Отсутствие методологии построения иерархии целей. Предлагаемые цели нередко были вообще не достижимыми в рамках планируемого горизонта (например, «найти лекарство от рака», «ликвидировать преступность»), либо формулировки этих целей были общими, неконкретными, что делало затруднительным выбор количественных параметров для измерения их достижения («превращение торгового флота США в самый конкурентоспособный флот в мире»). | |
| Планирование бюджета от нуля (Zero-Based Budgeting) | 1977-1981 | При составлении проекта бюджета распределение средств между статьями осуществляется без учета плановых и фактических данных прошедших периодов. Министерствам предписывалось сформировать в своей структуре «центры принятия решений», т.е. совместить программную структуру с существующей организационной. Цели и показатели эффективности определялись в самом начале процесса планирования. Цели необходимо было выражать в объемных показателях (показателях предоставленных услуг), явным образом связанными потребностями. Показатели социальной и экономической эффективности должны были отражать планируемый объем работы, ожидаемую социальную и экономическую эффективность затрат. | Концептуально устанавливалась связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ. Это позволяло выявить излишние затраты. | Министерства подходили к формированию центров принятия решений формально, обозначив в качестве таковых существующие подразделения, не вписывая их в структуру реализуемых программ. Министерства не смогли предложить способов достижения целей, требующих финансирования на уровне ниже текущего. Те же, кто это сделал, как правило, определяли этот способ произвольным образом, механически уменьшая текущее финансирование на 10-25%, т.е. не искали наиболее дешевый способ достижения цели, а предлагали заведомо «провальный» план действий на случай сокращения финансирования. |
Продолжение таблицы 1
| № п/п | Метод управления | Период внедре-ния | Содержание этапа | Положительные стороны | Отрицательные стороны и проблемы внедрения | |||
| Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act) | с 1993 г. по настоящее время | Определены цели, из которых должна исходить государственная политика расходов, и пути их достижения. Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполагает, что руководители пользуются свободой выбора путей достижения результатов (например, перераспределять ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной сметы). В своих отчетах они должны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью была ими использована управленческая свобода. | Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с контроля за целевым использованием выделенных средств к контролю за эффективностью расходов. | |||||
Литература
1. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: учебное пособие / В.С.Мокрый, А.А.Сапожников, О.С. Семкина; под ред. А.А.Сапожникова. – М.: КНОРУС, 2008. – 216 с., стр. 36.
2. Гранберг А.Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. — М.: Экономика, 2000. — 316 с.
3. Иванова Н. Приоритеты научно-технической политики: опыт развитых стран // Проблемы теории и практики управления. — 1993. — № 6. — С. 24–27.
4. Иванова Н. Финансовые механизмы научно-технической политики (опыт стран Запада) // Проблемы теории и практики управления. — 1997. — № 5. — С. 78–83.
5. Административная реформа и проблемы государственного управления. / Авт. коллектив: К.И.Головщинский, А.С.Данилов, Н.Е.Дмитриева, В.Ф.Елисеенко, А.Б.Жулин, М.В.Кирсанов, А.В.Клименко, В.А.Королев, М.В.Паршин, И.К.Суворова; Институт проблем государственного и муниципального управления Гос. ун-та – Высшей школы экономики. – М.: 2008. – 276 с.
6. Административная реформа и проблемы государственного управления. / Авт. коллектив: К.И.Головщинский, А.С.Данилов, Н.Е.Дмитриева, В.Ф.Елисеенко, А.Б.Жулин, М.В.Кирсанов, А.В.Клименко, В.А.Королев, М.В.Паршин, И.К.Суворова; Институт проблем государственного и муниципального управления Гос. ун-та – Высшей школы экономики. – М.: 2008. – 276 с.
7. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России / Центр фискальной политики. 2002. [Электронный ресурс] // www.fpcenter.org/russian/res_rus.html
8. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России / Центр фискальной политики. 2002. [Электронный ресурс] // www.fpcenter.org/russian/res_rus.html
9. Бюджетные целевые программы и инвестиционные проекты на объекты капитального строительства. Информационно-методическое пособие для муниципальных образований Томской области [Электронный ресурс] // http://tomsk.gov.ru/export/sites/ru.gov.tomsk
10. Бушмин Е. Международный опыт построения системы оценки эффективности бюджета страны // Предпринимательство. – 2006. – № 2. – С. 52-74.
11. Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada [Electronic resource] // www.oag-bvg.gc.ca
12. Блондал Й., Кристенсен Й.К Бюджетирование в Нидерландах / OECD Journal on Budgeting, Т. 1. № 2. 2002 [Электронный ресурс] // http://www.ecorys.ru/data/sbr/19-Budgeting_in_the_NL-OECD-Rus.pdf
13. Гаскаров А.Р. Целевые программы как инструмент обеспечения финансово-экономической устойчивости субъекта Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан) // автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Москва, 2007.
14. Целевые программы: инструментальная поддержка / Р.А.Кочкаров; Фин. акад. при Пр-ве РФ. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. – 223 с.
Тема 4. Государственное стратегическое планирование
План
1. Принципы прогнозирования. Классификация социально-экономических прогнозов. Инерционный и инновационный сценарий развития.
2. Методы социально-экономического прогнозирования
3. Понятия стратегии и концепции. Проблемы терминов. Классификация стратегий.
4. Требование к стратегии СЭР субъекта РФ.
5. Потенциал территории.