Оценка целесообразности и эффективности целевых программ.
В России для реализации крупных научно-технических и социально-экономических проектов в приоритетных для страны областях научного знания используется система федеральных целевых программ (ФЦП). На региональном уровне внедрение программно-целевого подхода осуществляется посредством системы долгосрочных и ведомственных целевых программ.
Процедурно-технологически формирование целевых программ происходит в несколько этапов. На первом этапе необходимо создавать банк данных по проблемам блока, состоящий из соответствующих элементов. Банк данных создается централизованно, постоянно пополняется и накапливается. Изменения, происходящие в банке данных до создания целевой программы и после ее реализации, должны анализироваться, а выявленные недостатки программы устраняться в последующих разрабатываемых программах.
На втором уровне работают алгоритмы возможного развития ситуации с выдачей вариантов оптимистического, средневзвешенного и пессимистического развития. На третьем уровне работают алгоритмы поиска наилучших вариантов достижения оптимистического развития. На четвертом этапе осуществляется оптимизация вариантов и вырабатывается определенный комплекс, содержащий полный перечень мероприятий для принятия решения.
На основе некоторого набора оценок (методик) на стадии формирования, реализации и после завершения программы, осуществляется контроль за проведением и окончанием работ. Однако сложившаяся в настоящее время практика разработки и реализации программ не полностью отвечает современным требованиям программно-целевого метода планирования. В лучшем случае проводится процедура контроля за выполнением принятых решений и проведением намеченных субъектом бюджетного планирования мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных мер чаще всего не оценивается.
Распределение бюджетных ресурсов при этом осуществляется преимущественно на основе сметного планирования с использованием формы программ. Тем самым субъект бюджетного планирования осуществляет свою деятельность в соответствии с определенными на начальном этапе предельными объемами финансирования.
В конечном итоге это приводит к тому, что целевые программы не воспринимаются как инструменты управления развитием. Эффективность их выполнения минимальна. В большинстве случаев назначение программ видится в распределении бюджетных средств по отраслевому принципу, а не в выполнении приоритетных задач социально-экономического развития территории.
Важнейшим из этапов разработки и реализации целевых программ является оценка их результативности. Данная оценка производится как на стадии утверждения (оценка целесообразности) программы, так и на стадии ее реализации (оценка эффективности). Необходимо разграничить оценки целесообразности принятия целевых программ и оценки эффективности целевых программ. Показатели, оценивающие целесообразность и эффективность должны быть различны.
Определить целесообразность принятия целевых программ для отдельного региона означает выявить приоритетные реализуемые направления возникающих проблем, что является наиболее важным для развития региона. Вопрос же эффективности целевых программ относится к оценке уже отдельных программ либо мероприятий этих программ.
Проводимые в России бюджетная и административная реформы повысили актуальность вопроса оценки результативности целевых программ. И как следствие этого, появилась необходимость в формализации методов оценки эффективности и целесообразности. Это повлекло за собой множество разработок в данной области, в том числе на региональном уровне, закрепленных чаще всего в соответствующих нормативных актах [см., напр., 1, 2, 3, 5, 6 и др.].
Оценка эффективности на региональном уровне в данный момент регламентируется двумя видами документов. Во-первых, это методики оценки эффективности целевых программ, оформленные отдельным нормативно-правовым актом. Во-вторых, это сами целевые программы, содержащие разделы, посвященные оценке эффективности расходования бюджетных средств, а также методику оценки эффективности программы (с учетом ее особенностей). В обоих случаях методики в основном делают акцент на общие формальные условия эффективности программы (соответствие целей программы целям развития региона, обоснованность целевых индикаторов и т.д.). Другими словами, раздел «Методика оценки эффективности программы (с учетом ее особенностей)», как правило, содержит описание того, каким образом в рамках данной программы будет контролироваться достижение запланированных целевых показателей во взаимосвязи с объемом произведенных затрат, как будут анализироваться причины отклонений фактических результатов от запланированных.
Существующая на сегодняшний день российская практика, как правило, сводит оценку эффективности разрабатываемых программ к качественной экспертизе. Оценка реализуемых программ проводится на основе показателей эффективности и результативности, заложенных в самих программах. При этом, как правило, такие показатели характеризуют отдельные специфические эффекты исполнения не столько самой программы в целом, сколько отдельных ее мероприятий.
Оценка целесообразности в отличие от оценки эффективности не может строиться на соотношении понятий «Запланировано» - «Выполнено». Методики оценки целесообразности должны давать ответ на вопрос, какие из целевых программ входят в программу финансирования, а какие из нее исключаются. Трудности при этом вызывает тот факт, что целевые программы направлены на достижение целей в различных областях социально-экономического развития региона, а соответственно имеют разно размерные показатели измерения. Это самым непосредственным образом накладывает свой отпечаток на разрабатываемые и применяемые методики.
В большинстве случаев суть методик сводится к расчету интегральной оценки или рейтинга на основе частных оценок и весовых коэффициентов [см., напр., 3, 4, 5, 6, 7, 8 и др.]. Рассчитанное значение соотносится с заранее заготовленной шкалой интервалов и тем самым дает представление о характере программы. Соответственно, общая схема оценки эффективности целевых программ включает в себя следующие этапы.
1. Выбор системы критериев оценки и определение их приоритетности с помощью весовых коэффициентов. Как правило, условием при этом является равенство суммы весов всех критериев единице.
где Vi – удельный вес i-го критерия.
2. Выбор шкалы оценки. Наиболее часто применяется шкала балльных оценок критериев программы с заданным интервалом значений (например, от 0 до 10).
3. Оценка программы по выбранным критериям. По каждому критерию программе присваивается оценка, которая впоследствии умножается на весовой коэффициент. Сумма полученных значений составляет общую оценку программы.
где Bi – оценка программы по i-му критерию.
4. Подведение итогов оценки. Область возможных значений общей оценки разбивается на три или четыре интервала, обозначающих степень эффективности целевой программы.
Подобный подход широко распространен и применяется не только для оценки региональных целевых программ, но и для оценки качества государственного управления в целом. Например, один из наиболее известных международных индексов, используемых при характеристике качества государственного управления и его институтов, так называемый GRICS (Gоvегпапсе Rеsеагсh Iпdicator Соntry Snapshot), также оценивает качество государства с помощью шести критериев (индексов), в последующем приходя к общей интегральной оценке.
Основной вопрос при построении интегральных оценок на основе данного подхода заключается в выборе набора критериев, позволяющему с наибольшей адекватностью оценить рассматриваемый объект.
Таким образом, оценка результативности и тех и других программ (разрабатываемых и принятых к реализации) должна строиться на разных критериях: для утверждаемых программ приоритетами в оценке является актуальность целей программы, проработанность мероприятий, степень достижения цели при выполнении всех мероприятий программы, возможные риски и т.д. Утверждение программы к реализации уже означает, что программа актуальна и ее цели соответствуют целям и приоритетам развития регион. На стадии утверждения осуществляется выбор «лучших» программ из перечня предоставленных на экспертизу проектов путем сравнения суммарных балльных оценок программ друг с другом.
Для реализуемых программ акцент смещается на управляемость программой, степень выполнения намеченных мероприятий и др. На стадии реализации контролируется сам ход выполнения программы и эффективность расходования бюджетных средств. Для этого внимание сосредотачивается на критериях, отражающих бюджетную эффективность, социальный и экономический эффекты от реализации мероприятий программы, степень выполнения мероприятий программы, а также совокупность специальных индикаторов программы. На стадии реализации программы перечень реализуемых программ уже сформирован и анализ эффективности имеет целью не выбор лучшей из программ, а контроль текущего состояния каждой программы. Поэтому отслеживание эффективности целевых программ на данном этапе осуществляется на основе сравнения итоговых балльных оценок с эталонным значением.
Обобщенная методика оценки эффективности целевых программ приведена на рис. 1.
|
Рис. 1. Алгоритм методики оценки эффективности целевых программ
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».
2. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «Об утверждении порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» // СПС «Консультант плюс»
3. Постановление Администрация Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 15.01.2008 г. № 4 «Об утверждении методики оценки эффективности бюджетных и ведомственных целевых программ» // СПС «Консультант Плюс».
4. Приказ Министра экономического развития и внешнеэкономических связей Рязанской области от 04.12.2008 г. № 50 «Об утверждении методики оценки целесообразности разработки долгосрочных целевых программ в Рязанской области» // СПС «Консультант Плюс».
5. Постановление Правительства Рязанской области от 08.10.2008 № 248 «Об утверждении положения о порядке определения сроков реализации и принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации в Рязанской области» // СПС «Консультант Плюс».
6. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 года N 345 «О целевых программах» // СПС «Консультант Плюс».
7. Закон Сахалинской области от 22.01.1998 «Об областных и межрегиональных целевых программах» [Электронный ресурс] // www.vff-s.narod.ru.
8. Постановление Правительства Ханты-мансийского автономного округа – Югры от 30.11.2007 № 306-п «О долгосрочных и ведомственных целевых программах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» [Электронный ресурс] // www.admhmao.ru