Деятельность органов местного самоуправления по управлению жилищно-коммунальным комплексом

Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными ус­лугами (ЖКУ) – один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования.

Объектом муниципальной политики в сфере ЖКХ является обеспечение потребностей населения в услугах по содержанию жилищного фонда и придомовой территории, потребностей в воде, газе, тепле, электроэнергии и др. услугах согласно действующим нормати­вам и стандартам.

В состав жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) входят:

- жилищное хозяйство, т.е. жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их предприятий и организаций;

- системы инженерного обеспечения поселений или комму­нальная энергетика;

- общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство территории, вывоз бытовых отходов и др.).

В настоящее время уровень содержания жилищного фонда не соответствует правилам и нормам технической эксплуатации жилых зданий. Действующая система водоснабжения не справляется с удовлетворением потребности населения в воде в соответствии с нормати­вами и стандартами. Система теплоснабжения технологически устаре­ла и не соответствует требованиям экологии. Причины перечисленных проблем аналогичны другим сферам муниципального хозяйства – дефи­цит бюджетных средств и административный механизм управления.

Деятельность органов местного самоуправления по проведению реформы жилищно-коммунального хозяйства, к сожалению, не предотвратила системный кризис жилищно-коммунального сектора. Как отметил в одном из своих выступлений Президент РФ Путин В.В., этот кризис «ярко продемонстрировал, в том числе, и внутренние противоречия самой системы местного самоуправления. Прежде всего, очевиден дисбаланс между функциями местного самоуправления и объемом его ресурсов – административных, правовых, финансовых».

Из такой объективной оценки состояния дел в жилищно-коммунальной сфере, роли органов местного самоуправления в осуществлении реформы жилищно-коммунального хозяйства вытекает вывод о необходимости укрепления финансово-экономической и нормативной правовой базы местного самоуправления, подготовки квалифицированных кадров для жилищно-коммунального сектора эконо­мики.

Одной из первоочередных задач нормативно-правового обеспе­чения функционирования ЖКК является совершенствование бюджет­но-налогового законодательства, в которое необходимо внесение по­правок с целью обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления в сфере ЖКХ.

Ожидаемого эффекта реформы ЖКХ не принесут без изменения системы регулирования субъектов естественной монополии, продук­ция которых напрямую влияет на стоимость жилищно-коммунальных услуг. Законодательное регулирование субъектов естественной моно­полии, действующих на местном уровне, должно решить ряд задач:

- определение форм и методов регулирования;

- разграничение компе­тенции органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления;

- установление механизма взаимного делегирования полномочий.

С 1 марта 2005 г. Жилищный кодекс РФ является основным документом, регулирующим нормативно-правовое пространство в сфере ЖКХ. Модернизация отношений между субъектами жилищно-коммунального комплекса, заложенная в Жилищном кодексе, принципиально отличается от административной реформы. Ведь, кроме феде­ральных и региональных министерств и ведомств, поставщиков услуг, управляющих компаний, других специализированных предприятий ЖКХ внесенные изменения напрямую касаются буквально каждого гражданина страны. Поэтому как никакой другой документ, Жилищ­ный кодекс нуждается в продуманном механизме реализации его по­ложений.

В постановлении Государственной Думы № 1924-IV ГД от 27 мая 2005 года отмечается: «До настоящего времени реформы жилищ­но-коммунального хозяйства, начатые в 1997 году, не дали необходи­мых результатов... финансовое положение организаций коммунально­го комплекса не улучшается, а качество предоставляемых ими жи­лищно-коммунальных услуг остается низким. ...Сложившееся поло­жение в жилищно-коммунальном хозяйстве обусловлено многими факторами, в том числе сохраняющимся характером нерыночных от­ношений в сфере жилищно-коммунальных услуг, низкой эффективно­стью системы регулирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также отсутствием государственного контро­ля за экономической обоснованностью регулируемых цен и тарифов. ...Деятельность Правительства Российской Федерации по созданию институциональных основ для решения проблемы жилищного строи­тельства и осуществления реформы жилищно-коммунального хозяй­ства имеет бессистемный характер. ...Правительство Российской Фе­дерации и уполномоченный федеральный орган исполнительной вла­сти – Министерство регионального развития Российской Федерации – не исполняют свои обязанности по подготовке и изданию норматив­ных правовых актов, необходимых для реализации указанных феде­ральных законов».

В первую очередь это касается нормативных актов по вопросам, отнесенным Жилищным кодексом к исключительной компетенции Правительства РФ. Например, установление порядка предоставления размера субсидий и определения его размера (ст. 159); порядок снижения оплаты за ЖКУ при неполной или некачественной поставке услуг (ст. 155); порядок перерасчета оплаты при временном отсутст­вии граждан (ст. 155); правила содержания общего имущества в многоквартирном доме (гл.6); порядок финансирования капитального ре­монта жилищного фонда с долевым участием государства и граждан в зависимости от степени износа дома (ст. 158) и другие.

Появление новых операторов на рынке жилищных услуг и по­ставки коммунальных ресурсов в отсутствии апробированных и общепризнанных схем передачи отрасли в частные руки, а также вакуум в области правовой и методической поддержки для нового слоя многочисленных управленцев жилищным фондом привели к нерегулируе­мой коммерциализации всей отрасли. Только после введения закона о коммерческой концессии (Федеральный закон № 115-ФЗ «О концес­сионных соглашениях» от 21 июля 2005г.) появились, наконец, единые правила игры для крупных инвесторов.

Смена формы управления, замена поставщиков ус­луг - нормальные явления в рыночной экономике, но в отсутствие единых стандартов по управлению жилым фондом, формальных пра­вил и процедур оказания услуг, с учетом недостаточной квалификации новых управленцев, могут привести к неконтролируемому росту орга­низационных, технических и финансовых проблем.

Один из немаловажных вопросов - сохранение преемственности баз данных по расчетам и платежам жильцов при смене управляющих компаний. Другой касается лавинообразного увеличения потока отче­тов от управляющих компаний в органы местной власти, что неизбеж­но при создании ТСЖ в отдельных многоквартирных домах. Ясно, что бесперебойную унифицированную отчетность в виде, пригодном для планирования управленческих решений и анализа результатов их выполнения на уровне муниципалитета и, тем более, региона, может обеспечить только специализированный оператор, в пользовании которого находится современный мощный инструментарий.

Федеральным законом от 6 мая 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Об основах федераль­ной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» предусмотрено, что органы местного самоуправле­ния в порядке, определяемом Правительством РФ, устанавливают нормативы потребления коммунальных услуг, цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в муниципальном жилищном фонде и тарифы на коммунальные услуги в жилых помещениях, а также цены и тарифы в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

Закон устанавливает, что пересмотр или изменение цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях может осуществляться, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием реше­ния об утверждении местного бюджета на очередной финансовый год и только на основании результатов независимой экспертизы фактиче­ских затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, которые проводятся в порядке, определяемом органами местно­го самоуправления.

Кроме того, ст. 151 закона содержит важную норму, согласно которой органы местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства РФ осуществляют постепен­ную замену финансовой помощи, передаваемой организациям жилищ­но-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субси­диями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммуналь­ных услуг, при обеспечении указанных в законе мер социальной защи­ты граждан.

Значительно расширен перечень полномочий органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере законодательством ряда субъектов РФ.

За последние годы существенно изменилась структура собст­венности жилищного фонда Российской Федерации. Необходимо упо­рядочение правового регулирования отношений собственности в жи­лищно-коммунальном хозяйстве на уровне муниципалитета, инвестора и населения.

Органы местного самоуправления, являясь собственниками имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве, обязаны организо­вать квалифицированное управление этим имуществом. Для этого они должны нанимать управляющие компании, самостоятельные в приня­тии управленческих решений, при контроле со стороны собственника; стимулировать создание объединений собственников жилья. При формировании договорных отношений с ресурсоснабжающими предприятиями ЖКК целесообразно, чтобы со стороны заказчика услуг выступали совместно управляющая компания и администрация муниципального образования. В этом случае управляющая компания будет нести ответственность в пределах платежей населения, а администра­ция МО – в пределах сумм бюджетного дотирования предоставляемых услуг. Одним из важных стимулов создания объединений жильцов было бы введение механизма адресной помощи объединениям собст­венников.

Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечения представителей потребителей к процессу регу­лирования. Процедуры тарифного регулирования должны работать на развитие механизмов партнерства органов государственной власти и местного самоуправления, бизнеса и населения.

Другой, не менее важной проблемой, требующей решения, яв­ляется вопрос о налогообложении инвестиций, идущих на модерниза­цию основных фондов и капитальное перевооружение коммунальной инфраструктуры. Так, при том уровне износа основных фондов, кото­рый существует сегодня в ЖКХ, доля амортизации в структуре затрат составляет 1-5%. Очевидно, что замена оборудования значительно увеличивает долю амортизации, что приведет к резкому увеличению издержек, росту НДС и, соответственно, – к росту тарифов для населения. Необходимо предусмотреть нормы, снижающие налоговую на­грузку для предприятий, осуществляющих крупные капитальные проекты в жилищно-коммунальной сфере.

Перспективным направлением развития становится постепенное сокращение доли расходов на капиталовложения в коммунальную инфраструктуру из текущего бюджета при одновременном росте доли средств инвесторов и собственных средств коммунальных предпри­ятий. Одним из путей осуществления данных капиталовложений будет являться передача российским и иностранным инвесторам на основа­нии заключаемых договоров концессии объектов инженерной инфраструктуры.

Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальных систем стимулирует создание конкурентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ. Однако опыт функционирования частного бизнеса показывает, что средства вкладываются не в модернизацию, а в краткосрочные инвестиционные проекты, связанные с текущим ремонтом. Во многом это объясняется тем, что частные компании работают, в основном, на правах аренды, что не способствует долгосрочным капитальным вложениям.

Роль органов местного самоуправления в реализации положе­ний нового Жилищного кодекса с правовой точки зрения конкретно описана в соответствующих статьях указанного же Кодекса, а, в ос­новном, в ст.ст. 14, 161, 165.

Основные задачи органов МСУ по реформированию ЖКХ:

- совершенствование местной нормативной базы;

- установление экономически обоснованных тарифов;

- разработка и реализация программ ресурсосбережения;

- создание товариществ собственников жилья;

- реформирование муниципальных предприятий;

- создание конкурентной среды в управлении и эксплуатации жилищного фонда;

- организация службы жилищных субсидий;

- установка нормативов качества ЖКУ, контроль за их соблюдением;

- ограничение монополизма в системе ЖКХ;

- обеспечение права выбора потребителями объема и качества ЖКУ;

- привлечение населения к активному участию в сфере жилищ­но-коммунального обслуживания.

В целях усиления взаимодействия органов местного само­управления с населением и другими участниками жилищно-коммунальных отношений в регионах действуют Положения о терри­ториальном общественном самоуправлении, о старших по дому, квар­талу, улице. Основная цель деятельности территориального общест­венного самоуправления в этой сфере состоит в оказании помощи ор­ганам МСУ в осуществлении задач по развитию социальной инфра­структуры жилищно-коммунального хозяйства, поддержании общест­венного порядка.

Вместе с вступлением в действие нового Жилищного Кодекса перед жителями встала задача – сделать свой выбор, как управлять до­мом, в котором они живут. Для принятия такого серьезного решения, как выбор способа управления жилым домом, необходимо хорошо ориентироваться в правовом поле, иметь исчерпывающую информа­цию о состоянии дома, правилах его эксплуатации и др.

Законодатель в ст. 161 ЖК РФ приводит три способа управле­ния многоквартирными домами:

1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

2) управление управляющей организацией на основании договора;

3) управление товариществом собственников жилья.

Любой из перечисленных способов управления выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть изменен в любое время на основании его решения.

Актуальная задача – организовать взаимодействие муници­пальных советов, жилищных структур и общественности по разъясне­нию ситуации, преодолению пассивности жителей, обеспечению сис­темного решения проблемы предоставления качественных услуг насе­лению.

Вопросы:

1. Что является объектом муниципальной политики в сфере ЖКХ?

2. Что входит в состав жилищно-коммунального комплекса?

3. В чем, по словам В.В. Путина, наблюдается дисбаланс в системе местного самоуправления?

4. Какая задача является одной из первоочередных задач нормативно-правового обеспе­чения функционирования ЖКК?

5. Без чего не принесут ожидаемого эффекта реформы ЖКХ?

6. Какие задачи должно решить законодательное регулирование субъектов естественной моно­полии, действующих на местном уровне?

7. Какой правовой актрегулирует нормативно-правовое пространство в сфере ЖКХ?

8. Чем принципиально отличается модернизация, заложенная в Жилищном кодексе, от административной реформы?

9. Какие причины привели к нерегулируе­мой коммерциализации всей отрасли ЖКХ?

10. Какие причины привели к неконтролируемому росту орга­низационных, технических и финансовых проблем в управлении жилым фондом?

11. С какой регулярность и в каком порядке может происходить пересмотр или изменение цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях?

12. Какую важную норму содержит ст. 151 ФЗ от 6 мая 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федераль­ной жилищной политики»?

13. Что обязаны организовать органы местного самоуправления при управлении собственным имуществом?

14. Какие современные методы управления муниципальным имуществом (ЖКХ) внедряются в РФ?

15. Какие существуют особенности при формировании договорных отношений с ресурсоснабжающими предприятиями ЖКК?

16. Какие особенности процесса тарифного регулирования вы можете назвать?

17. В чем состоит вопрос о налогообложении инвестиций, идущих на модерниза­цию основных фондов и капитальное перевооружение коммунальной инфраструктуры?

18. Один из путей осуществления капиталовложений в коммунальную инфраструктуру это…

19. Какие основные задачи стоят перед органами МСУ по реформированию ЖКХ?

20. Для чего задействованы Положения о терри­ториальном общественном самоуправлении, о старших по дому, квар­талу, улице?

21. Какие способы управления многоквартирными домами приводятся в ст. 161 ЖК РФ?

22. Какие основные преимущества ТСЖ вы можете назвать?

23. Какая актуальная задача стоит перед МСУ в отношении ТСЖ?