Зарубежный опыт организации государственного аудита

Существующие в разных странах модификации организации институтов государственного контроля можно условно разделить на три модели: наполеоновская, вестминстерская и коллегиальная

Высшие органы финансового контроля (ВОФК) наполеоновской модели наделены судебными и административными полномочиями. Например, Счетная палата Франции является судебным органом, независимым от законодательной и исполнительной власти и осуществляющим общий контроль за государственными финансами. ВОФК является судом, состоит из судей и обладает властными полномочиями в отношении государственных бухгалтеров и других должностных лиц, обязанными передним финансово отчитываться. Данная модель используется также в Турции, большинстве стран Южной Америки и франкоязычных странах Африки.

Независимыми от исполнительной власти и подотчетными парламенту являются высшие органы финансового контроля вестминстерской модели. Данные органы в отличие от высших органов финансового контроля Наполеоновской модели не обладают судебными полномочиями, но их мнение о необходимости внесения изменений в действующие нормативные правовые акты может быть доведено до сведения законодательной власти. Вестминстерская модель применяется в странах СНГ, Австралии, Канаде, Новой Зеландии и Великобритании.

В азиатских странах наиболее часто встречаются высшие органы финансового контроля коллегиальной модели, являющиеся конституционным органом (Казахстан, Япония, Индонезия, Корея и др.). Состав работников и руководители данных органов высшего финансового контроля, являющихся независимыми от исполнительной власти, назначаются президентом страны.

ФРАНЦИЯ

Франция, как и большинство экономически развитых стран, накопила богатый опыт организации внешнего, независимого финансового контроля за деятельностью органов власти.

На основе многовекового опыта высшим органом финансового контроля Франции применяются эффективные механизмы и инструменты контроля за распределением и использованием финансовых ресурсов. Так, внешний государственный финансовый контроль на центральном уровне осуществляется Судом счетов, а на местном исполнительном уровне — региональными счетными палатами.

Суд счетов Франции – высший орган государственного аудита, функционирующий как орган юрисдикции, и имеет судебную компетенцию. Структура и обязанности Суда счетов Франции установлены Законом от 22 июня 1967 года.

Независимость, коллегиальность и состязательность определены основными принципами, которые гарантируют беспристрастность и качество Суда счетов Французской Республики.

Суд счетов состоит из Первого Председателя, Председателей семи палат, а также в количестве более 200 человек числятся в качестве юридических советников, аудиторов. При Счетном суде действует прокуратура, в состав которого входит Генеральный прокурор и два его заместителя, которые представляют государство и осуществляют наблюдение за единством судебной практики.

Члены Суда счетов пользуются статусом постоянных судей.

Особенностью внешнего аудита Суда счетов являются неограниченные контрольные полномочия Суда счетов Франции.

Суд счетов контролирует финансовые операции и управление государственными финансовыми средствами общенациональных государственных учреждений и предприятий, получаемых в качестве финансовой помощи от государства или от общенациональных организаций.

Контроль за финансовыми операциями и проведением финансовой политики местной администрацией, местными государственными учреждениями и предприятиями осуществляют Региональные Суды счетов.

Кроме того, Суд счетов Франции как административный орган - контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенную категорию распорядителей бюджетных средств.

Суд счетов Франции имеет одну особенность — он стоит над пирамидой финансово-судебных инстанций и функционирует как орган юрисдикции.

Значимость и полномочия Суда счетов отражены в основном документе страны - Конституции Франции, в которой особое место уделено таким положениям, как:

• осуществление деятельности Суда счетов и его взаимодействие с Парламентом и Правительством. В частности оказание содействия Суда счетов Парламенту в осуществлении контроля за исполнением бюджета;

• оценка эффективности государственной политики;

• формирование соответствующих рекомендаций и методик их со-ставления;

• сертификация счетов получателей бюджетных средств (утверждение финансовых отчетов).

Годовой отчет об исполнении бюджета, обобщающий все финансовые операции, осуществленные государством, Министерством финансов Франции, представляется в ВОФК, который подтверждает его достоверность в форме заключения о соответствии бухгалтерским счетам, представленным на рассмотрение. Утверждение счетов общенациональных государственных учреждений является частью общего судебно-правового контроля Суда счетов.

Суд счетов состоит из семи палат, с общей численностью порядка 450 человек (из них на одну палату приходится 20 магистратов и советников, 20 инспекторов финансового контроля и аудиторов, 20 ассистентов).

За каждой палатой закреплены конкретные отрасли экономической деятельности государства. Деятельностью Суда счетов руководит первый президент и семь палатных президентов.

Большинство членов Суда счетов являются выпускниками Национальной школы администрации — учебного заведения, готовящего будущих высокопоставленных государственных служащих.

Во Франции распоряжение бюджетными средствами осуществляется государственными бухгалтерами, в обязанности которых входит обеспечение поступлений в бюджет, текущий контроль за соблюдением правил бюджетной и финансово-учетной деятельности, а также исполнение бюджета по расходам. Государственные бухгалтеры несут персональную ответственность за нарушение установленной финансовой дисциплины и обязаны представлять в Суд счетов ежегодные отчеты.

Суд счетов не вмешивается в текущие финансовые операции, которые контролируются служащими Министерства финансов. Контроль осуществляется только по завершенным финансовым операциям.Основная цель контрольных мероприятий Суда счетов по отношению к государственным бухгалтерам заключается в оценке соответствия выполняемых ими функций правилам осуществления бюджетной и учетно-финансовой деятельности.

По окончании контрольного мероприятия Суд счетов выставляет бухгалтерам предписание, к примеру, обосновать невзысканные поступления или неправильно (ошибочно) выполненные платежи по расходам.

Государственным бухгалтерам представляется два месяца для дачи разъяснений. В случае если представленные государственными бухгалтерами аргументы не являются достаточными, то, по заключению генерального прокурора Суда счетов, постановление может обязать их внести деньги в бюджет из собственных средств. Окончательные постановления имеют статус судебного постановления, вступившего в законную силу, и могут подлежать кассационному обжалованию в Государственном совете лишь в случаях доказательства некомпетентности проверяющих, а также нарушения ими процессуального порядка или законодательства.

Кроме государственных бухгалтеров, другие государственные служащие и агенты не несут личной ответственности перед Судом счетов. Однако в случае, если ими были допущены нарушения бюджетного законодательства или других нормативных правовых актов, касающихся не только порядка ведения финансовых операций, с санкции генерального прокурора Суда счетов, их дела могут быть переданы в Палату бюджетно-финансовой дисциплины, возглавляемую Первым президентом Суда счетов, которая может внести санкцию в виде штрафа в размере до их годового заработка. Как и в большинстве развитых стран, Судом счетов Франции особое внимание уделяется проведению контроля эффективности.

Канада

Управление генерального аудитора - высший орган государственного финансового контроля в Канаде. Законодательную основу деятельности Управления генерального аудитора составляют Закон «О генеральном аудиторе» и Закон «Об управлении публичными финансами». В ряде случаев допускается принятие подзаконных актов (директив), регламентирующих отдельные аспекты деятельности Управления генерального аудитора и его взаимодействие с органами исполнительной власти и другими субъектами права. Роль Управления генерального аудитора состоит в проведении аудита программ Правительства и финансовой деятельности и представления отчета об этом перед Палатой общин.

Управление генерального аудитора осуществляет следующие основные виды аудита: финансовый, специальный и управленческий. Первый позволяет ответить на следующий вопрос: правильно ли правительство ведет публичные счета и точна ли информация, содержащаяся в финансовых отчетах правительства? Под специальным аудитом понимаются аудиторские проверки в государственных корпорациях и на государственных предприятиях. Управленческий позволяет ответить на следующий вопрос: было ли исполнение той или иной правительственной программы нацелено на обеспечение экономии государственных ресурсов и эффективности государственных расходов, и были ли предприняты все необходимые меры для охраны окружающей среды?

Аудит соответствия является частью финансового аудита и аудита эффективности.

Ежегодно Правительство Канады обнародует сводный отчет об исполнении государственного бюджета, содержащий ежегодные финансовые отчеты федерального правительства. Этот отчет включает также консолидированные результаты финансовой деятельности министерств, агентств, государственных корпораций и специальных фондов. Управление генерального аудитора проверяет их и дает заключения, касающиеся достоверности и соответствия представленной в них информации. При этом, анализ исполнения государственного бюджета и финансовой деятельности министерств, агентств, государственных корпораций и специальных фондов в первую очередь, предполагает аудит соответствия законодательству о публичных финансах.

Финансовый аудит и аудит эффективности Федерального Правительства Канады и трех ее территорий проводится ежегодно, результаты в последующем освещаются в Отчете об исполнении государственного бюджета Канады. В результате проведения таких аудитов представляется заключение, показывающее, можно ли доверять финансовым заявлениям данной организации. Процедуры аудита включают сравнение результатов операций против планируемых, проверку надежности систем финансового контроля, установленных в предприятии (организации), а также проверку выборки сделок и балансов с использованием компьютерных программ. В своем отчете по результатам Главный аудитор может привлечь внимание к другим важным вопросам.

Ежегодная проверка объектов аудита, осуществляемая генеральным аудитором Канады, также включает в себя муниципальный аудит, который подразумевает проведение:

· финансового аудита;

· аудита соответствия нормам законов и различных нормативно-правовым актам;

· аудита выполнения соответствующих программ, задач и функций, финансирование которых производится из средств бюджета муниципалитета.

Опыт Канады в организации государственного финансового контроля интересен для Республики Казахстан по многим причинам. В штате Управления Генерального аудитора Канады состоят свыше 600 сотрудников разных специальностей: бухгалтеры, инженеры, экономисты, историки, социологи, специалисты в области информатики. Центральный офис Управления Генерального аудитора находится в столице Канады - Оттаве. Региональные представительства размещены еще в 4 городах: Галифаксе, Монреале, Эдмонтоне, Ванкувере. Деятельность Управления организует Руководящий совет, возглавляемый Генеральным аудитором.

Особое место отведено «внешним» консультантам. Они объединяются в группы консультантов, действующие при Генеральном аудиторе. Канада - один из пионеров аудита эффективности. Одна из первых в мире она отказалась от практики проверки только законности финансовой и экономической деятельности правительства. В этом смысле для Республики Казахстан, переходящей на государственный аудит, опыт Канады, особенно при проведении аудита соответствия, представляет несомненный интерес.

Великобритания

Высшим органом финансового контроля в Великобритании является Национальное контрольно-ревизионное управление, возглавляемое Генеральным контролером и ревизором, которое занимается всем комплексом контрольно-ревизионных вопросов. Кроме того, в настоящее время в Великобритании также действуют Контрольно-ревизионная комиссия Англии и Уэльса, и Комитет государственных счетов Шотландии.

В Национальном контрольно-ревизионном управлении Великобритании большинство сотрудников высшего органа финансового контроля занимаются финансовым аудитом, который направлен на предоставление независимого заключения по ежегодной финансовой отчетности, составляемой государственными учреждениями. Все финансовые проверки проводятся в соответствии с национальными аудиторскими стандартами, изданными Советом по аудиторской практике и соответствующими аудиторским стандартам Международной федерации бухгалтеров. В процессе проведения финансовых проверок Национальное контрольно-ревизионное управление также предлагает свои рекомендации по организации внутреннего контроля и финансового управления. В рамках проведения аудита финансовой отчетности проводится аудит соответствия законодательству, в первую очередь Акту «О местных финансах» и «О правительственных счетах и ресурсах (аудит публичных организаций)».

Процедура финансового аудита Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании включает проверку того, имеют ли операции соответствующее разрешение парламента и относятся ли они к области управления государственными средствами и осуществления государственных функций.

Рассматривая в сравнении подходы проведения аудита Казахстане и Великобритании, можно определить основное отличие. В Великобритании, также как и в Канаде, аудит соответствия не проводится в традиционном виде, а является частью финансового аудита и аудита эффективности.

Германия

Высший орган финансового контроля Германии - Bundesrechnungshof (Бундесрехнунгшоф) или Федеральная счетная палата (далее - ФСП) - является высшим федеральным государственным органом, входящим в систему государственного аудита.

Специальные аспекты деятельности высшего органа аудита (ВОА) регулируются соответствующими положениями других законов, например, Законом о реформе германских железных дорог, Законом о федеральном радио и телевидении, и др.

По Конституции Германии ФСП является независимым органом и подчиняется исключительно закону, ни один государственный орган не может влиять на ВОА в части осуществления им аудиторской деятельности. ВОА, в свою очередь, не дает оценку политическим решениям, принятым в соответствии с требованиями законодательства.

Также в Конституции отражены статус ФСП (в иерархии федеральных государственных органов статус SAI приравнивается статусу Офиса Президента, Офиса Канцлера, федеральных государственных департаментов), его членов и ключевые функции.

В соответствии с Федеральным Бюджетным Кодексом Германии , ВОФК осуществляет проверку финансового управления Федерации, включая ее отдельные имущественные фонды и предприятия.

Закон о бюджетных принципах включает описание аудиторских полномочий ФСП и других аудиторских учреждений Германии в отношении частных предприятий и органов, подпадающих под нормы публичного права.

В Законе о ФСП четко прописан статус ФСП – верховного федерального органа и независимого органа государственного аудита, который подчиняется исключительно закону и в рамках предусмотренных законом функций оказывает содействие в принятии решений Федеральным Парламентом и Федеральным Правительством.

ФСП проводит все три типа аудита: соответствия, финансовой отчетности и эффективности,а также предварительный (на стадии разработки программ), текущий (на стадии реализации проектов) и последующий (по завершении финансового года) аудиты.

На практике финансовые аудиты и аудиты соответствия (или аудиты правильности), как правило, проводятся вместе. В рамках данных аудитов, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, ФСП проверяет, соблюдаются ли правила и принципы правильного финансового управления (соблюдаются ли требования законодательства при обеспечении поступлений и расходовании средств бюджета).

Государственный аудит распространяется на контроль соблюдения действующих предписаний и принципов бюджетного финансирования и управления экономикой, в частности, по следующим направлениям:

· соблюдение закона о государственном бюджете и бюджетного плана;

· обоснование и документальное подтверждение доходов и расходов, правильное составление статистического отчета о выполнении годовой сметы бюджета и отчета об имущественном положении государственных органов и учреждений;

· рентабельное и экономное использование средств;

· возможность выполнения задач при меньшей численности персонала или при меньших материальных затратах или же возможность их более эффективного выполнения другими методами.

Если аудит входит в компетенцию как ФСП, так и Счетной палаты одной из федеральных земель, то она должна проводиться ими совместно. Если статья Основного закона не предписывает проведение аудита ФСП, то она может по договоренности передавать ревизионные задачи счетным палатам земель. Также по договоренности ФСП может брать на себя задачи земельных Счетных палат.

ФСП контролирует бюджетное финансирование и ведение хозяйства юридических лиц со статусом частного права, если:

· в соответствии с законом они получают от Федерации дотации или гарантийные обязательства Федерации имеют законные основания;

· они управляются исключительно или преимущественно Федерацией или назначенным ею лицом;

· имеется договоренность с ФСП о проведении ею аудита;

· они не являются предприятиями и в их уставе с согласия Федеральной счетной палаты предусмотрен проводимый ею аудит.

Проверка бюджетной и финансовой отчетности федерации является основной функцией ФСП, причем главное в этой работе - проверка исполнения Закона о федеральном бюджете на текущий год. При этом чаще всего применяется так называемый сопроводительный контроль, т.е. контроль уже принятого решения, которое каким-либо образом связано с государственными расходами. Вместе с тем ФСП имеет право давать рекомендации министерствам и ведомствам еще до принятия закона о бюджете. В качестве главных критериев контроля счетной палаты рассматриваются экономичность и соответствие действующему законодательству.

По итогам аудита составляется письмо Руководству объекта аудита, в который включается описание всех выявленных фактов, а также сроки представления объектом аудита комментариев к выявленным фактам, которые устанавливаются ФСП. При необходимости ВОФК может обсудить выявленные аудиторские факты с другими государственными органами и Комитетом Парламента по ассигнованиям. При выявлении аудиторских фактов, которые имеют значительные финансовые последствия, информирует о них Федеральное Министерство Финансов.

С 1997 года (с изменениями от 29-30 августа 2005 года) приняты и действуют Аудиторские правила ФСП, нацеленные на обеспечение единства применяемых аудиторских критериев и процедур, а также на представление инструкций по подготовке, проведению аудита и составлению аудиторских отчетов.

Изучение опытаФСП Германии показывает, что четкая регламентация всех процедур проведения аудита позволяет максимально эффективно выполнять возложенные функции. Также, в условиях постоянного роста числа субъектов квазигосударственного сектора в Казахстане особо интересен опыт контроля ФСП бюджетного финансирования и ведения хозяйства юридических лиц со статусом частного права.

Россия

Высшим органом внешнего аудита Российской Федерации является Счетный комитет, деятельность которого регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

В соответствии с законодательством система внешнего контроля, интегрированная в структуру бюджетного процесса, предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях - стадии предварительного контроля проектов бюджетов на очередной финансовый год, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год.

Комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет единую систему контроля Счетной палаты за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Он существенно дополняется тематическими проверками, экспертно-аналитическими мероприятиями, проводимыми в соответствии с планом работы Счетной палаты, по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Аудит соответствия Счетной палатой РФ проводится совместно с финансовым аудитом и аудитом эффективности на основе стандартов государственного аудита. В частности, проведение финансового аудита регламентируется в стандарте «Проведение финансового аудита», в котором установлены основные требования, необходимые выполнять на различных этапах проведения аудита отчетности и аудита соблюдения законодательства.

Предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в соответствии со статьей 13 и 18 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

Предварительный аудит на очередной финансовый год и на плановый период представляет собой комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке и анализу обоснованности показателей проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период, нормативной методической основы их формирования. На основе полученных данных подготавливается заключение на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, которые после рассмотрения и утверждения Коллегией Счетной палаты представляются в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

В ходе предварительного аудита осуществляется:

· определение соответствия проектов федерального закона о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации действующему законодательству;

· определение обоснованности и достоверности показателей, содержащихся в проектах федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

· оценка проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации как инструментов социально-экономической политики государства, их соответствия положениям посланий Президента Российской Федерации и иным программным документам;

· оценка качества прогнозирования доходов федерального бюджета, расходования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности межбюджетных отношений.

Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета осуществляется в соответствии со статьями 13 и 19 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и положениями стандарта государственного аудита «Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета».

В процессе исполнения федерального бюджета Счетная палата анализирует полноту и своевременность поступлений доходов федерального бюджета, кассовое исполнение федерального бюджета в сравнении с утвержденными показателями федерального закона о федеральном бюджете, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

При оперативном анализе пополнения бюджета РФ с использованием ежедневной информации операционного дня Казначейства РФ, Счетная палата один-два раза в неделю получает оперативную информацию о поступлении доходов в бюджет и финансовых операций по перечислению средств из бюджета по всем распределителям средств, в разрезе бюджетных программ, по статьям. Одновременно с этим в оперативном режиме получает все изменения и дополнения к росписи доходов и расходов бюджета. Используя вышеуказанную информацию, Счетная палата создает информационную базу для оперативного мониторинга и анализа исполнения бюджета. Эта база предназначена для пользования всем аналитическим отделам и отделам контроля, созданным по секторам экономики.

Для обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для подготовки Счетной палатой ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения бюджета, в Российской Федерации устанавливается обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти и организаций финансовая отчетность.

Оперативный доклад содержит конкретную информацию о поступлении доходов в федеральный бюджет, расходовании бюджетных средств, источниках финансирования дефицита бюджета, информацию о реализации государственных программ Российской Федерации, движении средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, выделении бюджетных средств на формирование имущества государственных корпораций. К докладу прилагается аналитическая записка, которая содержит информацию о ходе исполнения бюджета, а также о макроэкономической ситуации на каждую отчетную дату и направляется Председателю Правительства Российской Федерации.

В рамках оперативного контроля осуществляется подготовка заключений Счетной палаты на законопроекты о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

Последующий контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и на основании стандарта внешнего государственного аудита (контроля) СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета» и стандарта внешнего государственного аудита (контроля) СГА 205 «Последующий контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Последующий контроль представляет собой комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке исполнения федерального закона о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отчетном финансовом году. Счетная палата осуществляет внешнюю проверку годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, подготавливает заключения по каждому администратору средств федерального бюджета и представляются в Государственную Думу и Совет Федерации.

ЛЕКЦИЯ 2

План лекции

1) Концепция внедрения государственного аудита в Республике Казахстан

2) Понятие и принципы государственного аудита по международным стандартам

3) Классификация и критерии (показатели) государственного аудита

4) Принципы государственного аудита в Казахстане

5) Система государственного аудита в Казахстане