Понятие, признаки и основные модели государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг[74]. Вместе с тем, под ГЧП можно понимать закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой[75].

Объектом ГЧП являются различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого в результате государственно-частного партнерства имущества, а также работы и услуги, находящиеся в сфере публичного интереса и контроля.

Субъектами ГЧП выступают:

ü публичный партнер – субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно-частном партнерстве;

ü частный партнер – субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме, инвестирующий в проект ГЧП;

ü субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении ГЧП (Внешэкономбанк, Инвестфонд).

Цель ГЧП состоит в развитии инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон и реализации общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг

К характерным чертам ГЧП можно отнести:

· ГЧП удовлетворяет потребности общественного сектора, используя или заимствуя ресурсы частного сектора.

· ГЧП поддерживает государственные полномочия и функции, при этом предоставляя услуги совместно с частным сектором.

· ГЧП состоит из двух или более сторон, работающих ради достижения совместных целей. Участниками ГЧП могут быть: местные и государственные органы власти, коммерческие предприятия и некоммерческие организации (например, местные сообщества, клубы услуг, организации социального обслуживания или объединения по интересам).

· Участники ГЧП разделяют полномочия и ответственность.

· Участники ГЧП функционируют на равных.

· Участники ГЧП совместно затрачивают время и ресурсы.

· Участники ГЧП разделяют инвестиции, риски и выгоды.

· Участники ГЧП поддерживают отношения в течение определенного срока, а не для осуществления одной транзакции.

· Участники ГЧП имеют четкое соглашение, контракт или иной правоустанавливающий документ.

Выделяют несколько этапов в процессе организации ГЧП:

1. Оценка вариантов путей предоставления услуг, включая ГЧП

На этой стадии местные органы власти определяют, какие услуги или проекты могли бы реализоваться через ГЧП. Оценка производится для определения, какие еще из уже существующих работ или проектов могут подходить для создания ГЧП, основываясь на политике и условиях местных органов власти.

2. Подготовка к реализации работ или проекта через ГЧП

Вторая стадия включает в себя подготовку к построению успешного партнерства. Деятельность включает в себя определение проекта или услуги, которые будут реализовываться, подбор команды для управления проектом, определение метода отбора частного партнера, получение необходимых согласований, определение параметров оценки и установку связей или стратегию привлечения общественности.

3. Выбор партнера

На третьей стадии местные органы власти формируют требования к поступающим предложениям, оценивают поступившие предложения и выбирают подходящее предложение и партнера.

4. Переговоры и подписание контракта

После того, как выбор партнера осуществлен, обе стороны вступают в переговоры. Определяется форма ведения переговоров, и каждый из партнеров назначает делегацию. После того, как предварительный контракт подготовлен и стороны пришли к соглашению, составляется меморандум о договоренности и начинается формальный процесс подписания контракта. Переговоры заканчиваются подписанием контракта.

5. Реализация и мониторинг соглашения

После подписания контракта обеими сторонами, начинается реализация соглашения. Деятельность местных органов власти включает в себя мониторинг и обеспечение соблюдения частным партнером условий договора

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции (СРП) — форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору — субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск»[76]. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

Существует ряд моделей ГЧП, благодаря которым становится возможным разделение сфер ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами в проектах ГЧП. Обычно используют следующие модели для описания типичных соглашений партнерства[77]:

«Приобретение – строительство – эксплуатация» (BBO – Buy – Build - Operate): передача государственного имущества частной и квазигосударственной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества.

«Строительство - владение - эксплуатация» (BOO - Build – Own – Operate): частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или аренды. Государственные ограничения устанавливаются в оригинальном соглашении и посредством функционирования постоянного регулирующего органа.

«Строительство - владение – эксплуатация - передача» (BOOT - Build – Own – Operate – Transfer): структура частного сектора получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения (а также на взимание платы за использование) на определенный период, по истечении которого право собственности возвращается государству.

«Строительство – эксплуатация – передача» (BOT – Build – Operate - Transfer): частный сектор проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору, если это право еще не перешло по причине завершения проекта. Фактически, такая форма охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием - по форме собственности объекта.

«Строительство – аренда - эксплуатация – передача» (BLOT - Build – Lease – Operate – Transfer):компания частного сектора получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого сооружения (а также и взимание платы с потребителей услуги) на период аренды, внося рентную плату.

«Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» (DBFO – Design – Build – Finance - Operate):частный сектор проектирует, финансирует, строит и эксплуатирует новое сооружение на основе и в период долгосрочной аренды. Частный сектор передает новое сооружение государственному сектору по истечении аренды.

«Участие в финансировании» (Finance Only): структура частного сектора (как правило, компания по оказанию финансовых услуг) финансирует проект напрямую или посредством различных механизмов, таких, как долгосрочная аренда или выпуск ценных бумаг (облигаций).

Контракт на эксплуатацию и обслуживание (O&M - Operation & Maintenance Contract):частное предприятие в соответствии с условиями контракта эксплуатирует определенный период времени имущество, принадлежащее государственному сектору. Право собственности на имущество сохраняется за государственной структурой.

«Проектирование – строительство» (DB – Design - Build):частный сектор проектирует и строит объекты инфраструктуры на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости. Таким образом, риск за перерасход передается частному сектору.

Право на эксплуатацию (Operation License): частный оператор получает право (лицензию) на производство и предоставление общественной услуги, как правило, на определенный период. Такая модель часто используется в проектах по информационным технологиям (ИТ).

Характеристика основных проектов ГЧП в Тверской области представлена в Приложении 9.

ГЧП как инструмент взаимодействия власти и бизнеса сопряжен с определенными рисками, к числу которых можно отнести:

Риски со стороны госструктур:

- потеря на длительный срок контроля со стороны государства за создаваемым объектом и реконструируемым активом,

- невозможность коррекции условий соглашения при неблагоприятных для государства изменениях внешних условий (финансовых, экологических, иных) в процессе действия соглашений,

- сложность реализуемых проектов и, как следствие, вероятность возникновения высоких трансакционных издержек,

- более дорогое финансирование по сравнению с прямым государственным финансированием.

Риски финансирования:

- финансовый риск,

- операционный риск,

- политический риск,

- риск недофинансирования,

- риск несоблюдения срока исполнения,

- риск неэффективности эксплуатации и технического содержания,

- риск расторжения контракта,

- риск недополучения доходов,

- риск незавершения строительства,