Советская административно-территориальная реорганизация региона 1917-1991 гг.
а) Советское национально-государственное строительство на Северном Кавказе 1920-е-1930-е гг.
После Октябрьской революции 1917 года на территории Северного Кавказа начались новые процессы, которые сопровождались административно-территориальными переустройствами. Эти переустройства были составной частью советского национально-государственного строительства. В этом строительстве был реализован комплекс советских идеологем, военно-политических и хозяйственно-экономических стратегий. Оно не предполагало заранее подготовленного плана с выверенной структурой территории и четким рисунком внутренних границ. В организации края с самого начала сталкивались различные принципы экономического районирования, местные групповые интересы, политико-идеологические и хозяйственно-экономические приоритеты. В административную композицию края вносились постоянные коррективы, а принятые институциональные решения пересматривались. Но в целом, в этот период реализованы две главные стратегии:
(а) формирование советских этнических автономий (постепенно идеологема самоопределения или этнической спецификации управления/территории разворачивались в диапазоне от национальных «союзных республик» вплоть до «национальных сельсоветов и колхозов»);
(б) реорганизация базовых административных единиц государства в соответствии с требованиями приоритетов развития экономической инфраструктуры страны[241].
В начале гражданской войны были предприняты попытки создания небольшевистских государств, таких, как Горская Республика (ноябрь 1917), Республика Союза Горцев Северного Кавказа (май 1918), Северо-Кавказское Эмирство (сентябрь 1919). В противовес им большевистское правительство провозгласило автономную Терскую Советскую Республику (март 1918), которую в июле 1918 года сменила Северо-Кавказская Советская Республика[242].
В марте 1920 года Терская область была ликвидирована. 20 января 1921 на территории бывшей Терской области были образованы Горская АССР и Терская губерния. Учредительный съезд Советов Горской Автономной Советской Социалистической Республики состоялся 16 - 22 апреля 1921 года, где был избрал ЦИК ГАССР. В состав Горской АССР первоначально входило 8 округов (Балкарский, Ингушский, Сунженский, Дигорский, Кабардинский, Чеченский, Осетинский и Карачаевский) и 2 автономных города – Владикавказ и Грозный. В ходе национально-государственного размежевания в соответствии с провозглашенным принципом наций на самоопредление из Горской АССР были выделены автономные округа (преобразованные затем в автономные области): Кабардинский (1 сентября 1921), Карачаевский (12 января 1922 преобразован Карачаево-Черкесскую автономную область), Чеченский (30 ноября 1922), Балкарский (16 января 1922). Декретом ВЦИК от 7 июля 1924 года Горская АССР была упразднена, и на её территории были созданы Северо-Осетинская, Чеченская и Ингушская автономные области, Сунженский казачий округ (с правами губернского исполкома), город Владикавказ как самостоятельная единица, непосредственно подчинённая ВЦИК РСФСР.
Во внутренней композиции Горской республики отчетливо сохранялись границы округов бывшей Терской области. Важные административно-территориальные новации были связаны с решением вопроса о землях терского казачества, оказавшихся в пределах Горреспублики. Земли депортированных казачьих станиц были включены в состав Назрановского (Ингушского) и Грозненского (Чеченского) округов. Таким образом, была ликвидирована чересполосица как причина острого горско-казачьего противостояния. Оставшиеся станицы сначала предполагалось объединить в одном Сунженском (Казачьем) округе. Но затем эти станицы были разделены на три территориальных сегмента. Первые два, вклинивающиеся в территории Нальчикского (Кабардинского) и Владикавказского (Осетинского) округов, были включены в их состав и образовали внутри этих национальных округов отдельные национально-административные районы. В этом случае удалось уравнять земельные наделы в горских поселениях и казачьих станицах. Третья группа станиц, вклинивающаяся в территории двух вайнахских округов, была выделена в отдельный Сунженский округ.
Упорядочение территории в первый период советской власти не было произвольным, а осуществлялось в соответствии с определенной логикой, учитывающей комплекс социально-политических условий и временную конъюнктуру. Идеологема национального самоопределения в ее применении к Горской республике обусловила еще ряд советских административно-территориальных корректив. К Горской республике при ее образовании отходит населенная карачаевцами часть Кубанской области, где образован Карачаевский округ. Кроме тог, были образованы два новых округа по этническому основанию – Балкарский (впервые административно отделяя балкарские общества от Кабарды и объединяя их в одну административную единицу) и Дигорский.
Сразу при образовании горских республик Хасавюртовский (Кумыкский) округ бывшей Терской области с кумыкским, аварским и ауховским (чеченским) населением включается в состав Дагреспублики. В этом сыграли свою роль и этнические критерии советской национально-государственной инженерии, и интегративные тенденции среди кумыков. Ауховцы также оказались в составе Дагреспублики, что позволило сохранить им доступ к зимним пастбищам. Сама внутренняя структура Дагреспублики воспроизводила с небольшими изменениями окружное административно-территориальное деление бывшей Дагестанской области[243].
В годы Гражданской войны административное устройство территорий Кубанской области, Области Войска Донского и Ставропольской губернии тоже не осталось неизменным, но процессы их переустройства еще не были унифицированы. 8 мая 1918 года часть территории Области Войска Донского была оккупирована немецкими войсками, и здесь при содействии Германии была установлена власть Украинской Державы гетмана Скоропадского. Таганрогский округ был присоединён к Екатеринославской губернии Украины[244]. В начале 1920 года на территории Всевеликого Войска Донского была установлена советская власть. 15 марта 1920 года от области Войска Донского в состав созданной Донецкой губернии УССР были переданы станицы Гундоровская, Каменская, Калитвенская, Усть-Белокалитвенская, Карпово-Обрывская волость Донецкого округа; станицы Владимирская, Александровская Черкасского округа, далее на запад условная линия: город Шахты и шахтинский округ станция Казачьи Лагеря, Мало-Несветайская, Нижне-Крепинская и далее до границы с Таганрогским округом. Таганрогский округ передан Украине целиком. Через пять дней, 20 марта 1920 года, Область Войска Донского была упразднена, 7 её округов вошли в Донскую область, затем в 1924 – в Юго-Восточную область, затем – в Северо-Кавказский край, три округа – 2-й Донской, Хопёрский и Усть-Медведицкий – вошли в состав Царицынской губернии. Таким образом, казачье население области было разделено между тремя административными единицами РСФСР и УССР.
В 1920 году в составе Ставропольской губернии сохранялось 5 уездов Александровский , Медвеженский; Благодарненский; Ставропольский; Святокрестовский и 2 района – Туркменский и Ачикулакский. В1921 году Святокрестовский уезд был передан Терской губернии. В ноябре 1922 года Ачикулакский район отошёл к Дагестанской АССР. В таком виде губерния сохранялась до упразднения в 1924 году[245]. Кубано-Черноморская область с центром в городе Екатеринодаре образовалась 29 марта 1920 года. В её состав вошли 7 отделов упразднённой Кубанской области: Баталпашинский, Ейский, Екатеринодарский, Кавказский, Лабинский, Майкопский, Таманский и территория бывшей Черноморской губернии. 11 мая 1920 года бывшая Черноморская губерния была преобразована в Черноморский округ.
Границы национально-государственных и административных образований, равно как и их статус, не были результатом политического произвола большевиков, а скорее эффектом противоречивого использования и комбинирования нескольких критериев: идеологических, этнических, хозяйственно-экономических. На протяжении 1920-х годов в процессе советского национально-государственного строительства и создания национально-территориальных единиц советская власть учитывала особенности этнического расселения, руководствуясь принципом административной этнизации территорий и закрепляя его в рамках «коренизации»[246] школы и управления на этих территориях.
В отношении русских областей Северного Кавказа советская власть также воспроизвела прежнюю административно-территориальную композицию. Лишь Кубанская область и Черноморская губерния объединены в одну область. Большедербетовский улус Ставропольской губернии отошел к новообразованной Калмыцкой автономии. Усеченная территория Терской области после выделения Горской республики вместе с Владикавказом и Грозным узкой полосой протянулась от Кубани до Каспия. Перенос центра области в Георгиевск сместил всю систему хозяйственно-экономических связей области: кизлярско-ногайские степи/зимние пастбища оказались глубоко периферийными и поэтому стала возможной их передача Дагестану. Единственной новацией в этой первой советской композиции русских областей Северного Кавказа стало упразднение Кубанского и Терского казачьих войск. Их области утратили свои специфические военно-сословные административно-территориальные черты.
С 13 февраля 1924 года по 16 октября 1924 года северокавказская территория была включена в состав Юго-Восточной области - административной единицы на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики с административным центром в Ростове-на-Дону. Область образована 13 февраля 1924 года путём объединения Донской и Кубано-Черноморской областей, Ставропольской и Терской губерний. 2 июня 1924 года область была разделена на 10 округов, которые в свою очередь разделялись на районы. 1 октября 1924 года из состава Донецкой губернии УССР в Юго-восточную область РСФСР отошли районы и города большей части Таганрогского (включая окружной центр) и Шахтинского (включая окружной центр) округов УССР.
16 октября 1924 года Юго-Восточная область вошла в состав вновь созданного Северо-Кавказского края. Северо-Кавказский край был образован в результате объединения упразднённой Юго-Восточной области и автономных областей: Адыгейской (Черкесской), Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской, Северо-Осетинской, Ингушской и Чеченской, Сунженского казачьего округа и города Грозный, на правах округа. Центром края стал город Ростов-на-Дону. 26 апреля 1926 года Карачаево-Черкесская АО была разделена на Карачаевскую АО и Черкесский национальный округ, который 30 апреля 1928 года был преобразован в Черкесскую автономную область. 4 февраля 1929 года к Чеченской АО был присоединён Сунженский казачий округ. 15 августа 1930 года вне автономных областей были упразднены округа, и все районы перешли в прямое подчинение администрации края. 6 сентября 1931 года в состав края введена Дагестанская АССР. 20 ноября 1933 года из части районов на севере края была образована Северная область с центром в городе Миллерово[247].
Создание Северо-Кавказского края, с включением в его состав северокавказских автономий, проявило смену приоритетов советского государства. К середине 30-х годов, вполне укоренившись в национальных областях, советская система отбросила идеи автономизации и «коренизации» как отжившее политическое орудие. Произошел поворот от «коренизации» к уместной для новой эпохи социализма социально-экономической целесообразности. Прежняя административная структура (область/губерния - округ/уезд - волость) сменилась укрупненной (край - округ+автономные области - район+национальный район). Это преобразование подтверждало влияние хозяйственно-экономических факторов на композицию национальных автономий, предпочтение экономической целесообразности со стороны советского государства. В июле 1930 окружное звено упраздняется, а территория края – за исключением автономных областей – разбивается на 87 сельских районов и 10 городов. Административный акцент на районном звене связан с задачами проведения коллективизации. Однако слабая управляемость таким числом районов, бюрократизация и отрыв районного звена от краевого управления создала серьезные проблемы. Включение в 1931 году в состав Северо-Кавказского края Дагестанской АССР только приближает его необходимое разукрупнение[248].
10 января 1934 года Северо-Кавказский край был разделён на две половины: западную – Азово-Черноморский край, включая Адыгейскую АО, с центром в Ростове-на-Дону и восточную – собственно Северо-Кавказский край, центром которого стал Пятигорск. 15 января 1934 года Чеченская АО и Ингушская АО были объединены в одну Чечено-Ингушскую автономную область. В январе 1936 года краевой центр Северо-Кавказского края был переведён в город Орджоникидзе. После принятия в 1936 году новой советской Конституции и с учетом различий их экономических возможностей Кабардино-Балкария, Северная Осетия и Чечено-Ингушетия получили статус АССР, самостоятельно представленных в составе РСФСР, а Адыгея, Черкесия и Карачай остались автономными областями, включенными в русские административные края.
В 1936 году, после повышения конституционного статуса трех автономий до уровня автономных республик, они были выведены вместе с Дагестанской АССР из состава Северо-Кавказского края (с марта 1937 переименован в Орджоникидзевский). Центр края, оставшийся в декабре 1936 вне его территории, перенесли в Ставрополь (Ворошиловск). Азово-Черноморский край в сентябре 1937 разделили на Краснодарский край и Ростовскую область (отличие края и области связано с присутствием автономной области в составе края). Таким образом, к концу 30-х годов на Северном Кавказе была восстановлена прежняя дореволюционная административная композиция из трех областей: Кубанской (Краснодарский край), Донской (Ростовская область) и Ставропольской губернии (Орджоникидзевский край), и созданы национально-административные территории, подтверждающие сохранение и развитие государственности у народов Северного Кавказа.
б) Изменение административно-территориальной композиции Северного Кавказа 1940-е-1990-е гг.
В годы Великой Отечественной войны административно-территориальное деление Северного Кавказа вновь подвергается изменением. Основным фактором этих преобразований становится сталинская депортация народов региона. Депортации серьезно изменили состав населения многих районов Северного Кавказа и сопровождались изменением его административно-территориальной композиции. За тотальным выселением титульных национальных групп Чечено-Ингушской, Карачаевской и Калмыцкой автономий последовала ликвидация этих образований и расчленение их территорий.
Так 12 октября 1943 года была упразднена Карачаевская АО, а ее территория была разделена на четыре части. Учкуланский и часть Микояновского района отошли к Грузии, образовав Клухорский район; Усть-Джегутинский, Мало-Карачаевский и Зеленчукский районы остались в составе Ставропольского края; бассейн Большой Лабы - в составе Краснодарского края; оставшаяся часть со станицей Преградной – в состав Черкесской АО Ставропольского края.
Территория упраздненной 27 декабря 1943 года Калмыцкой АССР была разделена между новообразованной Астраханской областью и соседними Ставропольем, Сталинградской и Ростовской областями. Территорию упраздненной 7 марта 1944 года Чечено-Ингушской АССР разделили на четыре части. Центральные районы сначала объединили в Грозненский округ (в составе Ставропольского края), но уже 22 марта 1944 вместе с Кизлярским округом и Наурским районом составили новообразованную Грозненскую область. Остальная территория отошла к соседним Северо-Осетинской и Дагестанской АССР, а также Грузинской ССР. Выселение балкарцев повлекло за собой преобразование 8 апреля 1944 года Кабардино-Балкарской АССР в Кабардинскую АССР и передачу балкарского Приэльбрусья в состав Грузинской ССР.
Соответственно их административному разделению, опустевшие территории упраздненных автономий в организованно-принудительном порядке были заселены жителями соседних регионов и переселенцами из других областей СССР. В Карачай и Приэльбрусье переселялись сваны, в западные районы Чечено-Ингушетии – осетины (как из Северной Осетии, так и осетины из Грузии), в южные районы Чечено-Ингушетии – хевсуры и тушины, в восточные – аварцы и даргинцы. Бывшие чеченские (аккинские) села на территории самого Дагестана (упраздненный Ауховский район) заселили лакцами и аварцами. Грозненская область была заселена переселенцами из многих областей Центральной России[249].
За послевоенное десятилетие в пределы упраздненных автономий и других депортационных районов были переселены десятки тысяч человек. Позже, когда наступит время десталинизации и возвращения высланных групп домой, станет ясно, что советское государство, вовлекая тысячи семей в хозяйственно-поселенческое освоение депортационной территории, перенесло на них свою ответственность за совершенные политические преступления, сделало их заложниками будущих конфликтов.
После смерти Сталина и смещения Берии центральные партийно-государственные органы пересмотрели решения, принятые по депортациям различных категорий населения. В 1955-56 гг. сняты ограничения в правах с этнических ссыльных. Они были освобождены из-под административного надзора органов МВД. Первоначально реабилитация даже не предполагала возвращения ссыльных на родину. Сдержанность союзных властей в принятии решений по возвращению северокавказских групп была связана с риском межэтнических эксцессов между ссыльными и поселенцами на Северном Кавказе, а также с вероятной необходимостью проводить обратные переселения последних. Однако фактически уже начавшийся отъезд чеченцев, ингушей и представителей ряда других групп из районов ссылки на родину заставил власти к осени 1956 года перейти к восстановлению ликвидированных автономий.
9 января 1957 года указами Президиума Верховного Совета СССР большинство из депортированных национальных групп получили разрешение вернуться на родину. Теми же правовыми актами была восстановлена Чечено-Ингушская АССР и Калмыцкая автономия (с 1958 - АССР). Кабардинская АССР преобразуется в Кабардино-Балкарскую АССР, а Черкесская АО - в Карачаево-Черкесскую АО. Таким образом, был восстановлен статус балкарцев и карачаевцев как титульных групп, обладающих своей национально-территориальной автономией[250].
Государство восстановило «наказанные» национальные группы в их статусе лояльных советских народов, предоставив им средства на обзаведение хозяйством и жильем. Восстановление автономий в 1957 происходило с некоторыми территориальными изменениями, которые были обусловлены природно-хозяйственным фактором. Карачаевская автономия была восстановлена в форме объединенной Карачаево-Черкесской АО, с включением полосы казачьих станиц от Баталпашинской до Преградной. Границы КЧАО в целом совпали с внешними границами Черкесской и Карачаевской АО на 1943 год. Восстановление автономии в таком виде было связано с хозяйственно-экономической интеграцией этих районов Ставрополья и расселением значительной части карачаевцев (еще до войны) вне нагорной полосы.
В восстанавливаемой КБАССР балкарские районы оказались включены в более обширные районы с преобладающим кабардинским населением. Таким образом, внутреннее административное деление республики также перестает следовать этническому принципу и опирается на принципы экономического районирования. Часть бывшего Курпского района (со смешанным этническим составом) осталась в составе Моздокского района СОАССР.
При восстановлении ЧИАССР в ее состав не возвращена часть Пригородного района, входившая в пределы Чечено-Ингушетии до 1944 года. Эта часть, примыкающая к Орджоникидзе, столице СОАССР и хозяйственно связанная с городом, была оставлена в составе этой республики. Сюда переместились осетины-переселенцы из других районов, передаваемых в ЧИАССР. Одновременно были предприняты административные меры, ограничивающие возвращение в Пригородный район ингушского населения. В составе Северной Осетии оставлен также узкий перешеек, связывающий ее основную территорию с Моздокским районом, который после возвращения Чечено-Ингушетии Малгобекского и Назрановского районов мог оказаться анклавом.
В пределах восстанавливаемой Чечено-Ингушетии оставлены Наурский, Шелковской и Каргалинский районы упраздненной Грозненской области с казачьим и ногайским населением, экономически тяготеющие к Грозному - столице ЧИАССР. Ачикулакский и Каясулинский районы упраздненной Грозненской области включены в состав Ставропольского края, а Караногайский, Кизлярский и Крайновский – в состав Дагестанской АССР. Тем самым территория бывшего Кизлярского округа оказалась административно расчлененной между Дагестаном, Чечено-Ингушетией и Ставропольем.
Не был восстановлен Ауховский (чеченский) район Дагестанской АССР, созданный в конце 1943 года и ликвидированный вместе с депортацией чеченцев. В 1957 году власти предпочли не затевать кампании по обратному переселению лакцев и аварцев, предоставив аккинцам возможности обустройства в соседних районах Дагестана и одновременно ограничивая их возвращение в бывший Ауховский (Новолакский) район.
Несмотря на определенные сложности при возвращении репрессированных народов домой, советскому государству удалось в целом сохранить стабильность и с 1960-х годов приступить к разворачиванию новой политической доктрины – строительству «единого советского народа». Отличительной чертой данного этапа является устойчивость административно-территориального деления региона. С 1958 года и до конца советской эпохи на Северном Кавказе не происходило каких-либо политически существенных изменений внутренних границ. Меняется лишь композиция административных районов в самих республиках, краях и областях в русле различных общесоюзных хозяйственно-политических кампаний (как это было, в частности, в период хрущевских экспериментов с перестройкой управления народным хозяйством по производственному принципу в 1963–65 годах)[251].
Укрепляя социально-экономическую инфраструктуру регионов, в том числе и национально-государственных образований, государство одновременно стремилось снизить политический вес региональных границ. Их устойчивость позволяла поддерживать иллюзию их нарастающей условности. На политическую повестку дня в СССР был поставлен вопрос о становлении единого советского народа как этнополитической общности (нации). В этом контексте все национально-административные границы должны постепенно потерять свое значение неких территориальных рамок для проведения специфической культурной и языковой политики. Однако вместе со стратегией формирования единого советского народа развивались процессы, которые оставляли идею единого народа во многом лишь идеологической иллюзией, исторически уязвимым национально-государственным проектом. Данный гражданский проект, будучи тесно связан с идеологическим ядром «реального социализма», оказался заложником исторической несостоятельности самой советской модели общественного и экономического развития.
В течение значительного времени советскому государству удавалось не допускать коллизии между двумя проектами нациестроительства – общесоветским и этнонациональным (выраженным в терминах «созревания социалистических наций»). Но к концу 1980-х годов началось обострение многих противоречий. На Северном Кавказе, чья административно-территориальная композиция складывалась как неоднозначный итог различных эпох и стратегий национально-государственного упорядочения, обнаружилась целая сеть потенциальных статусных противоречий.
- Монотитульные административные территории (автономии/республики с одной титульной группой). Вызов их легитимности, в виде оспоренных границ или статуса отдельных районов, предъявляется со стороны групп, считающих себя коренными, но несправедливо лишенными титульного статуса [ингуши в Северной Осетии, отчасти в Чечено-Ингушетии], или групп, составляющих большинство, но также лишенных титульного статуса (и соответствующего доступа к власти) [русские в Адыгее].
- Паритетные («объединенные») титульные территории с двумя титульными группами. Противоречия возникают между титульными группами относительно режима распределения власти в данных автономиях. Демографическое различие между группами придает балансу власти в этих автономиях устойчиво асимметричный характер. Кризис вокруг проблем «паритетности» актуализирует перспективы разделения этих автономий по национальному признаку и вопрос о должных границах такого разделения [Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария и Чечено-Ингушетия].
- Надэтническая титульная территория, где имя республики/территории определено не этнически, а ее историко-культурным и ландшафтным своеобразием. Здесь противоречия также формируются вокруг режима распределения власти между этническими группами-субъектами коллективной автономии [Дагестан]. Эти зоны статусных противоречий были матрицей потенциальных конфликтов 1990-х годов.