Административно-территориальное обустройство региона в результате инкорпорирования в состав Российской империи XVIII-XIX вв.
а) Начальное административно-территориальное деление региона
Административно-территориальное деление – это разделение территории государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти и определяется характер их взаимоотношений с центральной властью. Как правило, процесс административно-территориального обустройства обусловлен природными, политическими, экономическими, этническими, национальными и иными факторами[228]. Эти факторы способствуют многим сложным и длительным социально-экономическим и политическим процессам, в результате которых возникает необходимость административно-территориального устройства и переустройства. В начале XXI века на территории северокавказского региона существуют Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область и 7 северокавказских республик: Дагестан, Кабардино-Балкарию, Северную Осетию, Адыгею, Карачаево-Черкессию, Ингушетию и Чечню[229]. Эти административно-территориальные единицы являются составными частями одной географической области. Но прежде чем они были оформлены, территория Северного Кавказа многократно переустраивалась в силу уже названных факторов.
К последней трети XVIII века Северный Кавказ, как часть кавказского региона, оставался буферным поясом, стыковой периферией соперничающих держав – Оттоманской империи, Персии и России. Еще одним геополитическим игроком в регионе выступала Англия, которая стремилась блокировать выдвижение России к теплым южным морям. Каждая из держав стремилась расширить свое присутствие в регионе, превращая Северный Кавказ в поле сфокусированного стратегического интереса. Отстаивая свои интересы государства воевали, заключали мирные договоры, вели дипломатические переговоры. В 30-е годы XVIII века в очередной раз были перераспределены зоны влияния на Северном Кавказе между геополитическими игроками. Так в соответствии с российско-иранскими соглашениями – Рештским (1732) и Гянджинским (1735) прикаспийские провинции были возвращены Ирану, русская граница отошла к Тереку/Сулаку. После заключения Белградского (1739) договора между Портой и Россией был определен статус Кабарды как «нейтрального барьера» между сторонами договора, а Закубанье осталось под турецкой протекцией[230].
Общий контур международных границ еще раз был изменен к началу 1770-х. Очередная военная фаза русско-турецкого противостояния (1768–1774) завершилась Кючук-Кайнарджийским договором (1774), а затем и российской аннексией Крымского ханства вместе с его кубанской частью (1783). Эти даты знаменуют серьезное территориальное расширение Российской империи на Северном Кавказе (Кабарда, правобережная Кубань). Укрепляя новую территорию, Россия приступила к возведению Азово-Моздокской оборонительной линии (1777 г.). Именно с этого времени начинается процесс инкорпорирования северокавказских территорий в российскую систему управления и административно-территориального деления.
На территории Северного Кавказа в это время существовали разнотипные политические образования. Это были феодальные государства Южного Дагестана с развитыми городскими центрами феодальные «конфедерации» владетельных земель в Кабарде и Северном Дагестане, союзы вольных обществ горного пояса и племенные группы степняков-кочевников. Разнотипные государственные и прото-государственные образования обладали неравным статусом, что неизбежно должно было привести к спорам при установлении административно-территориальных границ, при встраивании менее статусных субъектов в границы более высокого уровня[231].
Через 8 лет после начала сооружения укреплений от Терека до Дона Азово-Моздокской линии 5 мая 1785 года была устроена Кавказская губерния, которую включили в состав первого Кавказского наместничества вместе с Астраханской губернией (существовала с 1717 года). Кавказская губерния состояла из 6 уездов: Александровский уезд с центром в городе Александровск, позже переименованный в одноименную станицу; Екатериноградский уезд с центром в городе Екатериноград; Георгиевский уезд с центром в городе Георгиевск, образованным в составе Кавказского наместничества 5 мая 1785 года; Кизлярский уезд с центром в городе Кизляр; Моздокский уезд с центром в городе Моздок; Ставропольский уезд с центром в городе Ставрополь. Губернским городом был назначен Екатериноград. 30 апреля 1790 Кавказская губерния была упразднена и административные учреждения были переведены в Астрахань. Теперь существовала Кавказская область в составе Астраханской губернии. В 1796 году первое Кавказское наместничество было упразднено[232].
В 1786 состоялось официальное оформление территории Войска Донского, она называлась землёй Войска Донского, статус области и официальное название Область Войска Донского эта территория получит в 1870 году и сохранит до 1918[233]. После очередной русско-турецкой войны 1787-1791 в состав России была включена территория Кубани. В 1792-1798 годах по реке Кубань были построены Черноморская и Кубанская кордонные линии. Для укрепления новой границы Екатерина II в 1792 году переселила на правобережье Кубани Черноморское казачье войско, до этого занимавшее территории между Бугом и Днестром. Так было положено начало созданию Кубанского казачьего войска и началось административное обустройство территории Кубани[234].
Первый этап русской колонизации Кавказа - это период военно-дипломатического присоединения «лоскутного» - в этнополитическом смысле - региона и начало его административно-территориального упорядочения в рамках единого государства. Многосоставность региона, различие форм и времени инкорпорации в империю обусловило и многообразие форм его начального административно-территориального упорядочения. В целом, оно несло значительные признаки преемственности в отношении доимперских границ: ханства трансформировались в провинции или округа, княжества - в области, султанства - в дистанции. Организация присоединенных территорий опиралась на местные лояльные элиты и уже существующие политические границы. Некоторые из феодальных владений сохранялись как таковые еще десятилетия после их включения в империю, например, шамхальство Тарковское[235].
б) Административно-территориальные преобразования Северного Кавказа в XIX веке
В 1802 г. Кавказская губерния была отделена от Астраханской губернии и восстановлена в составе 5 уездов. Губернским городом назначен Георгиевск.
В августе 1822 года Кавказская губерния была преобразована в область. 2 октября 1824 года Указом Александра I все областные присутственные места переведены из Георгиевска в Ставрополь. Здесь в 1825 г. учреждено особое управление кочующими народами – Главное приставство магометанских кочующих народов. В начале 1840-х годов Россия значительно расширила свою территорию в Закавказье и по этой причине была пересмотрена система управления и административно территориального деления в регионе. В 1844 году 27 декабря учреждается второе Кавказское наместничество с центром в Тифлисе, функционирование которого оказалось достаточно эффективным компромиссом централизма и регионализма в российской политике на Кавказе. Наместничество становится региональной ипостасью сильной централизованной власти, оснащенной всеми ее самодержавными полномочиями, но при этом – более приближенной к управляемым территориям и, отсюда, более прагматичной и маневренной. Наместничество просуществовало по 1883 год.
2 мая 1847 года Указом Императора Николая I Кавказская область переименована в Ставропольскую губернию, а три её округа - Кизлярский, Ставропольский и Пятигорский – стали уездами[236]. 8 февраля 1860 года с целью упрощения управления и упорядочения территорий, занятых казачьими войсками, был издан указ о выделении из Ставропольской губернии правого крыла Кавказской линии и наименовании его Кубанской областью[237].
Первоначально казачьи поселения области входили в 3 округа (Ейский, Екатеринодарский, Таманский). Остальная часть области распределялась между 6-ю бригадами: 1-я (полковое правление в станице Ладожской), 2-я (полковое правление в станице Прочноокопской), 3-я (полковое правление в станице Николаевской), 4-я (полковое правление в станице Баталпашинской), 5-я (полковое правление в станице Отрадной), 6-я (полковое правление в станице Лабинской); 7-ю полками: 22-й (полковое правление в станице Царской), 23-й (полковое правление в станице Ханской), 24-й (полковое правление в станице Пшехской), 25-й (полковое правление в станице Хадыженской), Псекупский (полковое правление в станице Ключевой), Абинский (полковое правление в станице Холмской), Адагумский (полковое правление в станице Анапской) и Шапсугским береговым батальоном (штаб-квартира в станице Джубгской).
Административная картина области дополнялась системой военно-народных округов на территории расселения горцев. В июне 1865 года было создано 5 округов: Зеленчукский, Лабинский, Псекупский, Урупский и Эльбрусский (Карачаевский). 30 декабря 1869 года все старые административные единицы были упразднены, а вместо них образованы 5 уездов: Баталпашинский, Ейский, Екатеринодарский, Майкопский и Темрюкский. 27 января 1876 образованы Закубанский (центр – мест. Горячий Ключ) и Кавказский (центр – сел. Армавир) уезды. В 1888 году вместо 7 уездов учреждались 7 отделов: Баталпашинский, Ейский, Екатеринодарский, Кавказский, Лабинский, Майкопский и Темрюкский. Одновременно в состав губернии вошёл Черноморский округ, ранее бывший самостоятельным (в 1896 году он выделился в отдельную Черноморскую губернию)[238].
В 1860 году была образована Дагестанская область с центром в Темир-Хан-Шура (ныне г. Буйнакск). Северный Дагестан вошёл в состав Терской области - административно-территориальная единица России, созданной по указу императора Александра II в 1860 году. Положение об управлении областью утверждено в 1862 году. В состав области входили восемь округов: Нальчикский, Кумыкский, Осетинский, Ингушский, Нагорный, Ичкеринский, Чеченский и Аргунский. 29 ноября 1866 года заштатный город Моздок отчислен от Ставропольской губернии к Терской области. 9 декабря 1867 года город Кизляр с частью уезда отчислен от Ставропольской губернии к Терской области.
В 1868 году от Ставропольской губернии к Терской области отчислен заштатный город Георгиевск. А уже в 1870 году в Терской области были проведены административные преобразования. В частности, Осетинский и Ингушский округа были объединены в один Владикавказский округ. Округа были разделены на участки. Областное правление открыто 1 (13) января 1871 (указ Правительствующего сената от 30 декабря 1869 (11 января 1870). 1 (13) июля 1886 область преобразована и передана в ведение Военного министерства согласно высочайшему указу Правительствующего сената 21 марта (2 апреля) 1886 года. В 1882 году Пятигорский округ разделен на два - Пятигорский и Нальчикский. КМВ вошли в состав Пятигорского округа с центром в Пятигорске[239].
После окончания Кавказской войны в районах, населенных горцами и находившихся в комендантском или ханском управлении, была введена общая «военно-народная» форма управления. Начальниками учрежденных военно-народных округов назначаются армейские офицеры, в ведении которых сосредотачиваются административно-управленческие, полицейские и в значительной мере судебные функции. При этом судопроизводство осуществлялось при участии избираемых в горских обществах судей на основе обычного права и шариата. В уровне сельских обществ сохранились элементы самоуправления.
Военно-народная система рассматривалась властями как необходимая форма сохранения военной администрации в мирное время в тех районах, население которых «еще не было подготовлено к гражданскому управлению» и применению общеимперского законодательства. Военно-народные округа включали все территории, компактно населенные горцами к 1864-65 годам в пределах Кубанской, Терской областей, всю Дагестанскую область (за исключением Петровска и Дербентского градоначальства), а также Сухумский и Закатальский округа.
В определении границ и самого состава округов были реализованы несколько принципов:
- Административно-территориальная преемственность: многие округа Дагестанской области совпадали в своих границах с пределами ранее существовавших феодальных владений или союзов вольных обществ.
- Военно-оперативная доступность: отдельные округа, в частности, в нагорной Чечне определялись на основе сложившихся секторов военно-оперативного контроля над группами смежных вольных обществ, осуществляемого из ключевых укрепленных пунктов.
- Хозяйственно-политическая связность: в пределы округов включались районы расселения этнически различных групп, но связанных между собой практикой хозяйствования (и сезонной миграции) или отношениями вассалитета.
- Военно-колонизационная целесообразность: границы многих горских округов и даже локализация некоторых из них определялись пределами районов, выделенных под казачье заселение, которое, в свою очередь, разворачивалось по военно-стратегическим соображениям.
- Этническая («племенная») гомогенность: многие округа были сформированы на территориальной основе преимущественного расселения определенных этнических групп (округа Осетинский, Ингушский и другие). Административные границы в значительной мере совпадали с этническими, а этнические категории/группы приобрели внутриимперское административно-территориальное выражение. Ни один из этих принципов не являлся единственно используемым. Однако в множественности критериев компоновки военно-народных округов проявлялась единая административная логика, выражавшаяся в стремлении к внутренней связанности территорий.
Военно-народное управление совмещало в себе несколько противоречивых тенденций:
- Военно-народная система являлась формой унификации управления горскими территориями/населением (окончательно ликвидированы ханства и вольные горские общества) и первым шагом к введению гражданского управления по общероссийскому образцу.
- Военно-народное управление являлось формой административно-территориального размежевания одной категории населения (горцы) от других (казаки и «нетуземное» гражданское население). Тем самым данная модель продолжила практику использования этнических («племенных») категорий/групп как объектов военно-стратегического воздействия, но теперь – как объектов внутреннего администрирования в мирное время.
Учреждение военно-народных округов являлось административно-территориальным закреплением некоторых итогов Кавказской войны. Конфигурация округов на Западе региона должна была обеспечить безопасность черноморской границы России с тыла. В Центре происходило упрочение линий военно-поселенческого (казачьего) контроля по северному периметру горских территорий и вдоль стратегических коммуникаций, проходящих через эти территории – в «опрокинутом» треугольнике, с основанием на Кавказской Линии и его вершиной в Дарьяльском ущелье. На Востоке не происходило серьезных этнотерриториальных сдвигов: внешняя российская граница была отодвинута далеко на юг, а роль сухопутных прикаспийских коммуникаций закреплена надежностью морских, Каспий стал «внутренним русским морем»[240].
В 1888 году военно-народное управление было реформировано. Терская область была разделена на три отдела – Кизлярский, Пятигорский и Сунженский, и четыре округа: Нальчикский, Владикавказский, Грозненский и Хасав-Юртовский. В 1905 году Сунженский отдел, в котором проживали казаки и ингуши, был временно разделён на Сунженский казачий округ и на Ингушский (Назрановский) округ, в 1909 году Ингушский и Сунженский округа были официально разделены.
26 февраля 1905 года Высочайшим указом Правительствующему Сенату вновь было введено Кавказское наместничество в следующем составе:
шесть губерний: Бакинская губерния, Елисаветпольская губерния (г. Елисаветполь, современный Гянджа, Азербайджан), Кутаисская губерния, Тифлисская губерния (г. Тифлис, современный Тбилиси, Грузия),Черноморская губерния (г. Новороссийск), Эриванская губерния (г. Эривань, современный Ереван, Армения); пять областей:Батумская область Дагестанская область (г. Темир-Хан-Шура), Карсская область, Кубанская область (г. Екатеринодар, современный Краснодар), Терская область (г. Владикавказ); два самостоятельных округа: Закатальский округ, Сухумский округ
Глава наместничества, Наместник Его Величества на Кавказе, обладал широкими полномочиями. Он имел право решать все вопросы, которые не требовали издания новых законов. Ему принадлежали все права по определению к службе, перемещению и увольнению чиновников, их ответственности, производству в чины, награждению, назначению им пенсий (за исключением чинов Государственного контроля, Государственного банка и судебного ведомства). В чрезвычайных обстоятельствах он мог отменять постановления губернских и областных лиц Кавказского края. При наместнике находился совещательный орган - Совет, состоящий из двух специально назначенных Императором лиц, представителей министерства финансов и внутренних дел, Главного управления землеустройства и земледелия, старшего председателя Тифлисской судебной палаты и директора канцелярии наместника. Высочайшим Указом от 22 мая 1905 года была также учреждена должность Заведующего полицией на Кавказе, на правах помощника Наместника по полицейской части. После Февральской революции 1917 года Временное правительство России сформировало из депутатов 4-й Государственной думы специальный орган по управлению Закавказьем - Особый Закавказский Комитет (ОЗАКОМ).