Целевые ориентиры государственного финансирования национальной обороны

Определяя необходимый и оптимальный объем расходов на национальную оборону органы государственной власти сталкиваются с проблемой их оправданности в мирное время. Бесспорно, что в условиях войны или явной военной угрозы оборонительная функция выступает на первый план, т.е. при наличии определенных обстоятельств интересы обороны и безопасности государства получают преимущество перед всеми иными интересами, из чего можно заключить, что в такой ситуации любые расходы бюджета при необходимости могут и должны быть сокращены или переориентированы для достижения целей национальной обороны.

Военные расходы с точки зрения широких масс в мирное время представляются лишними, ненужными, тем более негативно встречаются предложения об увеличении этих расходов. В то же время оборонительная функция является важнейшей внешней функцией государства, и меры по обеспечению обороноспособности и безопасности должны осуществляться постоянно, вне зависимости от существования внешней угрозы. Наличие мощной, обученной и укомплектованной армии является, помимо прочего, основным сдерживающим фактором для внешнего агрессора, а состояние безопасности дает возможность осуществления экономической деятельности внутри страны и за ее пределами. Еще одним обстоятельством, диктующим необходимость постоянного планирования и осуществления военных расходов, является сложность современных технологий, тем более – в области вооружений. Процесс формирования и исполнения заказов на вооружения является весьма длительным, диктует необходимость среднесрочного бюджетного планирования, а получение новых видов вооружений требует даже «прорыва» в научно-технической области. Разумеется, такие задачи не могут решаться дискретно, спонтанно, Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 № 706 свидетельствует, что военная безопасность Российской Федерации обеспечивается всей совокупностью имеющихся в ее распоряжении сил, средств и ресурсов, устанавливает принципы обеспечения военной безопасности, в числе которых принцип достаточности сил, средств и ресурсов, необходимых для обеспечения военной безопасности, их рациональное использование[2].

Концепцией национальной безопасности Российской Федерации установлено, что национальные интересы России в военной сфере заключаются в защите ее независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства.

Содержание безопасности раскрывается через угрозы национальной безопасности в международной сфере, в числе которых укрепление военно- политических блоков и союзов, возможность появления в непосредственной близости от российских границ иностранных военных баз и крупных воинских контингентов, возникновение и эскалация конфликтов вблизи государственной границы Российской Федерации и внешних границ государств – участников Содружества Независимых Государств и, наконец, прямые притязания на территорию Российской Федерации.

Конкретно в военной сфере увеличивается технологический отрыв ряда ведущих держав и наращивание их возможностей по созданию вооружений и военной техники нового поколения, затянулся процесс реформирования военной организации и оборонного промышленного комплекса Российской Федерации, недостаточно финансирование национальной обороны и несовершенна нормативная правовая база. Это проявляется в критически низком уровне оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в недопустимом снижении укомплектованности войск (сил) современным вооружением, военной и специальной техникой, в крайней остроте социальных проблем.

Можно предположить, что контрмеры должны соответствовать угрозам, что и должно определять цели расходов на национальную оборону. В этой связи нельзя не вспомнить позицию И.И. Янжула, связанную с отрицанием существования бюджетных расходов. С его точки зрения, объем полномочий государственных органов в полной мере исчерпывающе определяет расходы бюджета, не требуя специальной переквалификации. Так и в случае расходов на национальную оборону – неадекватное отражение целей государственной политики в структуре запланированных ассигнований и принятых показателей (индикаторов) достижения цели может привести к нерешению поставленных задач.

Одной из причин рассогласованности целей расходов на национальную оборону, вытекающих из основ государственной политики и утвержденных индикаторов, является передача целеполагания на уровень распорядителей и даже получателей бюджетных средств при подготовке целевых программ. Получается, что план полностью формируется снизу, что неприемлемо для расходов на национальную оборону, когда стратегические соображения должны реализовываться до самого низового уровня.

В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону являются неотъемлемыми компонентами реализации оборонной функции государства. Более того, действующие правовые механизмы планирования бюджетных расходов на национальную оборону уже сами по себе могут определять реализацию оборонной функции. Для правильной реализации оборонной функции в области расходов на национальную оборону бюджетная, военная и административная реформы должны быть обязательно сопряжены между собой. Общепринятой мерой оценки военных расходов государства является их сравнение с размером валового внутреннего продукта страны (ВВП) или с объемом бюджетных расходов. Существует некоторый минимально допустимый уровень военных расходов, ниже которого затраты на оборону в принципе теряют свой смысл, так как не обеспечивают достижения тех целей, ради которых они осуществляются. При определении оптимальной величины и уровня военных расходов учитывается вся совокупность условий и факторов (политических, социально-экономических, геополитических, собственно военных и др.), оказывающих влияние на динамику военных потребностей государства.

В первую очередь это международная обстановка, экономические и финансовые возможности государства, требования военной доктрины и других документов, определяющих стратегию и тактику обеспечения обороны. В этой связи полноценное финансовое обеспечение является важнейшим условием качественного развития и строительства вооруженных сил и оборонно-промышленного комплекса.

В настоящее время в РФ появилась необходимость наращивания объемов расходов на национальную оборону в виду необходимости реализации военной политики. Конкретными направлениями проводимой реформы стали: сокращение численности Вооруженных сил России с 1,35 млн. чел. до 1 млн. чел.;

- ликвидация кадрированных соединений Сухопутных войск и превращение всех соединений в Силы постоянной готовности. Одновременное сокращение количества частей и соединений Вооруженных и военных баз, то есть фактически отказ от массовой мобилизационной армии в пользу более профессиональной и боеготовой армии;

- изменение должностной структуры личного состава, приведение ее к нормальному «пирамидальному» виду. Сокращение численности офицеров с 335 тыс. чел. до 150 тыс. чел. (позже порог повышен до 220 тыс. чел.). Ликвидация института прапорщиков;

- формирование принципиально новой системы управления Вооруженными силами. Создание вместо прежних шести военных округов четырех межвидовых Объединенных стратегических командований при сохранении нескольких родов Вооруженных сил центрального подчинения – РВСН, Воздушно-космической обороны и ВДВ;

- перевод Сухопутных войск на бригадную структуру с упразднением дивизионного, корпусного и армейского звена;

- реорганизация ВВС и ПВО с упразднением армий, корпусов, дивизий и авиационных полков и переход на систему авиационных баз и бригад воздушно-космической обороны;

- централизация системы подготовки кадров путем трансформации 65 военных учебных заведений в 10 «системных» военных ВУЗов;

- радикальное сокращение Центрального аппарата и органов военного управления Министерства обороны Российской Федерации (МО РФ), а также частей обеспечения и обслуживания в общей сложности с 51,3 тыс. чел. до 13,4 тыс. чел;

- передача на аутсорсинг гражданским организациям системы тылового обеспечения и обеспечения войск;

- резкая интенсификация боевой подготовки, радикальное увеличение количества учений всех уровней – от индивидуального и тактического уровня до проведения ежегодных учений стратегического масштаба;

- перевооружение армии на 70%;

- значительное увеличение денежного довольствия военнослужащих и решение жилищной проблемы с целью резкого повышения престижа[3].

В свою очередь экономическая наука и практика выделяют четыре основных направления (статей затрат), которые дополнительно возникают в процессе реформ:

1. Затраты, связанные с личным составом (вывод военнослужащих за штат и их содержание без воинских должностей), расходы на перемещение военнослужащих в другие гарнизоны и перевозку их семей, затраты на увольнение военнослужащих, в том числе тех, которые еще многие годы могли бы продолжать воинскую службу и приносить пользу Вооруженным Силам.

2. Затраты, связанные с вооружением и военной техникой. Все, что высвобождается в процессе реформ или требуется для оснащения вновь формируемых воинских частей, необходимо перевезти – это стоит денег, заказать в промышленности – немалые расходы, лишнее разместить на складах, охранять, обслуживать – тоже значительные затраты.

3. Расходы, связанные с военным имуществом и другими материальными ценностями. Предметы тылового, медицинского, квартирно-эксплуатационного, коммунального обеспечения должны быть так же, как ВВТ, размещены на складах или, наоборот, поставлены в войска и силы, обеспечены их инвентаризация, учет, хранение и охрана. Все эти мероприятия требуют тщательной подготовки и немалых финансовых средств.

4. Затраты на утилизацию ВВТ, предметов снабжения, рекультивацию земель, передачу субъектам Российской Федерации или реализацию военных городков и других ставших избыточными воинских объектов.

В целом можно сделать вывод, что конечной целью расходов на национальную оборону является обеспечение безопасности, т.е. не только чисто военные меры, такие, например, как передислокация войск, ведение собственно боевых действий, но и выполнение комплекса мер, в числе которых первоначально идут экономические, политические, идеологические и т.д., и лишь в последнюю очередь – военные. Вообще обеспечение безопасности предполагает интегрированный, комплексный подход, направленный на координацию и взаимодействие всех органов власти и общественных организаций для достижения единой цели.