Тема XVI. АДВОКАТ В ПРОЦЕССЕ ПРОИЗВОДСТВА

ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

· Кодекс об административных правонарушениях (КоАП)— сочетание материаль­ного административного права с процессуальными правилами их применения.

· Понятие административных правонарушений. Органы, уполномоченные рассмат­ривать дела об административных правонарушениях.

· Гарантии законности при наложении мер воздействия за административные правонарушения (контроль со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорский надзор, соблюдение процессуальной формы, право обжалования решений и пр.).

· Подведомственность суду дел об административных правонарушениях. Меры административного воздействия, налагаемые только судом (исправительные работы, административный арест).

· Порядок производства по делам об административных правонарушениях, общие правила наложения взыскания за административные правонарушения.

· Право адвоката участвовать в рассмотрении дела об административном правона­рушении (знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, пред­ставлять доказательства, приносить жалобы на постановления по делу).

Кодекс об административных правонарушениях (далее — Кодекс) — основной федеральный акт, устанавливающий административную ответственность в Российской Федерации. Законы субъектов Российс­кой Федерации об административных правонарушениях, также входя­щие в систему законодательства об административных правонаруше­ниях, принимаются в соответствии с Кодексом. По содержанию он является сочетанием материального административного права с про­цессуальными правилами их применения.

Широкое распространение административных правонарушений и мер реагирования на них, а также множественность правовых актов, регули­рующих административные правоотношения, делает крайне актуальной проблему защиты прав личности в этой сфере, повышает актуальность участия адвоката в процессе по делам об административных правонару­шениях.

Понятие административного правонарушения раскрывается в статье 2.1 КоАП РФ (глава 2) — это противоправное, виновное действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое Ко­дексом или законом субъекта Российской Федерации об администра­тивных правонарушениях установлена административная ответственность.

Отмечая, что противоправное действие в качестве административ­ного проступка является лишь в том случае, если имеет место вина лица его совершившего, законодатель раскрыл понятие умысла и нео­сторожности в ст.2.2 КоАП РФ. Адвокату, участвующему в процессе

рассмотрения дел об административных правонарушениях, следует об­ращать особое внимание на доказанность вины, поскольку лица, со­ставляющие протоколы об административных правонарушениях, как правило, не утруждают себя этим.

Дела об административных правонарушениях в настоящее время рас­сматриваются различными органами, число которых достигает более 60 (о подведомственности дел об административных правонарушениях см.: главу 23 КоАП РФ). Изменение структуры местной власти вносит в этот перечень коррективы, однако при этом остается весьма значитель­ное место для деятельности судов и органов внутренних дел. Их соответ­ствующие полномочия определены в главах 22 и 23 КоАП РФ.

В статьях КоАП РФ, предусматривающих полномочия того или иного органа по рассмотрению дел об административных правонару­шениях, детализируются вопросы: за какие правонарушения и кто конкретно из должностных лиц вправе налагать административные взыскания. Эти нормы также требуют первоочередной проработки ад­вокатом, вступающим в дело об административном правонарушении, поскольку уровень правовой культуры и юридических знаний в орга­нах, осуществляющих административную практику весьма невысок. Не случайно ведь периодически издаются приказы министра внутрен­них дел РФ о том, что одна служба милиции не должна вмешиваться в деятельность другой. Например, что обязанности ГИБДД не должны выполнять никакие другие службы и т.д.

Судьи районных (городских) судов рассматривают те дела, кото­рые представляют наибольшую опасность и требуют соблюдения ши­рокого круга процессуальных гарантий законности и справедливости. Их перечень содержится в ст.23.1 КоАП РФ. И на этот перечень не лишне обратить внимание исходя из вышесказанного, чтобы убедить­ся в том, что не нарушена подведомственность рассмотрения дела об административном правонарушении.

Административным наказаниям посвящена глава 3 КоАП РФ. Виды административных наказаний следующие: предупреждение; админист­ративный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предме­та административного правонарушения; конфискация орудия совер­шения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; админист­ративный арест; административное выдворение за пределы Российс­кой Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация.

Законодатель установив, что административное наказание явля­ется государственной мерой ответственности за совершение адми­нистративного правонарушения (ст.3.1), тем самым определил, что данный перечень видов административных наказаний является

исчерпывающим и что законодательными актами субъектов Рос­сийской Федерации могут устанавливаться только административ­ные наказания в виде предупреждения или административного штрафа (п. 3 ст.3.2).

В статье 3.3 КоАП РФ указаны административные наказания, при­меняемые как в качестве основных, так и в качестве дополнитель­ных, а также определены административные наказания, которые мо­гут применяться только в качестве основных.

Среди мер административного наказания есть такие, которые мо­гут назначаться только судьей — возмездное изъятие орудия соверше­ния или предмета административного правонарушения (ст. 3.6), кон­фискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7), лишение специального права (ст. 3.8), административный арест (ст. 3.9), дисквалификация (ст. 3.11) или судьей и соответствующими должностными лицами — административное выд­ворение за пределы Российской Федераций иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10).

Порядок производства по делам об административных правонару­шениях регламентирует раздел IV Кодекса. Важное значение в право­применительной практике имеют Определения и Постановления Кон­ституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Раздел IV КоАП РФ (ст. 24.1 - 30.11), по сути, представляет собой упрощенный вариант административно-процессуального кодекса[27], ус­танавливающего наряду с общими положениями также процедуры, доказательства и доказывание, перечень прав участников производ­ства, характер принимаемых решений и порядок их обжалования и опротестования.

Эти процедурные правила являются общими и применяются как судьями, так и другими органами и должностными лицами, уполно­моченными на рассмотрение дел об административных правонаруше­ниях. Их знание поможет адвокату правильно и эффективно осуще­ствлять защиту или представительство в процессе производства по делам об административных правонарушениях.

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии обстоятельств, предусмотренных ст.24.5 КоАП РФ. К ним относятся:

· отсутствие события административного правонарушения;

· отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение лицом на момент противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом для привлечения к административной ответственности (шестнадцати лет — ст.2.3), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные дей­ствия (бездействие);

· действие лица в состоянии крайней необходимости;

· издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

· отмена закона, установившего административную ответственность;

· истечение сроков давности привлечения к административной от­ветственности;

· наличие по тому и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется произ­водство по делу об административном правонарушении, постановле­ния о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правона­рушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

· смерть физического лица, в отношении которого ведется произ­водство по делу об административном правонарушении.

Доказательствами по делу об административном правонаруше­нии являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находит­ся дело, устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к администра­тивной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Эти данные устанавливаются следующими средствами: протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предус­мотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Не могут быть признаны и использованы доказательства, получен­ные с нарушением закона (п. 3 ст.26.2; ч.2 ст.50 Конституции РФ).

Законодатель предусмотрел широкий круг обеспечительных мер про­изводства по делам об административных правонарушениях (ст.27.1):

· доставление;

· административное задержание;

· личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного сред­ства, находящегося при физическом лице;

· осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, террито­рий* находящихся там вещей и документов;

· изъятие вещей и документов;

· отстранение от управления транспортным средством соответству­ющего вида;

· медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

· задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

· арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

· привод;

Указанные обеспечительные меры могут применяться в целях:

· пресечения административного правонарушения;

· установления личности нарушителя;

· составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административ­ного правонарушения;

· обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении;

· исполнения принятого по делу постановления.

В практике деятельности правоохранительных органов довольно ча­сто встречаются ситуации неправильного применения обеспечитель­ных мер. Например, когда досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений используется не в целях, указанных в ст. 27.1, а для установления самого факта админи­стративного правонарушения.

Следует также учитывать, что законодатель, допуская применение мер обеспечения производства по делу об административном правона­рушении, возможность и правомочность применения данных мер при­нуждения ставит в зависимость от определенных обстоятельств. На­пример, доставление возможно только в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его состав­ления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным и лишь лицами и в помещения, указанные в законе (ст. 27.2).

Административное задержание может быть применено в исключи­тельных случаях и только лицами, указанными в законе (ст. 27.3) и т.д.

О совершении административного правонарушения составляется про­токол уполномоченным на то лицом, за исключением случаев возбуж­дения дел об административных правонарушениях прокурором (ст.28.4), когда составляется постановление и назначение административного на­казания без составления протокола (п.1 ст.28.6). Требования к содержа­нию протокола (постановления) изложены в ст.28.2 КоАП РФ.

В п.4 ст.28.1 КоАП РФ определен момент, с которого дело об адми­нистративном правонарушении считается возбужденным. Кодекс не со­держит прямого указания на право заинтересованных лиц обжаловать протокол об административном правонарушении. Однако исходя из по­ложений закона о полномочиях лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст.25.1), потерпевшего (ст.25.2), защитника и представителя (ст.25.5) и ст.24.4 Кодекса (ходатайства), указанные лица имеют право заявлять ходатай­ства, а орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении обязаны рассматривать хо­датайства, а также вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст.24.5 Кодекса.

При назначении административного наказания физическому лицу должны учитываться характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положе­ние, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность (ст.4.1, 4.2, 4.3 КоАП РФ).

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правона­рушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответ­ственность (п.З ст.4.1 КоАП РФ).

По общему правилу, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушения законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимоно­польного, валютного законодательства Российской Федерации, законо­дательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе — по истечении одного года со дня совер­шения административного правонарушения (п.1 ст.4.5 КоАП РФ).

При длящемся административном правонарушении указанные сро­ки начинают исчисляться со дня обнаружения правонарушения.

Исключения из указанного выше общего правила предусмотрены в ст.4.5 КоАП РФ.

Постановление по делу об административном правонарушении мо­жет быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, потерпевшим, законными представителями физического или юри­дического лица, защитником и представителем. Постановления об­жалуются:

· вынесенные судьей — в вышестоящий суд;

· вынесенные коллективным органом — в районный суд по месту нахождения коллективного органа;

· вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмот­рения дела;

· вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, — в районный суд по месту рас­смотрения дела (ст.30.1 КоАП РФ).

В случае если жалоба на постановление по делу об административ­ном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, выше­стоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд.

По результатам рассмотрения жалобы выносится решение.

Постановление по делу об административном правонарушении, со­вершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим пред­принимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процес­суальным законодательством.

По этим же правилам обжалуется и определение суда об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Жалоба на постановление по делу об административном правонару­шении государственной пошлиной не облагается, подается судье в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вы­шестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.

Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы.

Жалоба может быть подана и непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рас­сматривать (ст.30.2 КоАП РФ).

Срок подачи жалобы — десять суток со дня вручения или получе­ния копии постановления. Этот срок может быть восстановлен по хо­датайству лица, подающего жалобу (ст.30.3 КоАП РФ).

Жалобы на действия административных органов или должностных лиц в судах рассматриваются в порядке, предусмотренном ст.236—239 ГПК РСФСР. Подача жалобы приостанавливает исполнение постанов­ления о наложении административного взыскания до рассмотрения жалобы, за исключением постановлений о применении мер взыска­ния в виде предупреждения, административного ареста (ст.26 и 32 КоАП РСФСР), а также в случаях наложения штрафа, взимаемого на месте совершения административного правонарушения (см.: ст.270 КоАП РСФСР, ст.237 ГПК РСФСР).

Постановление по делу об административном правонарушении мо­жет быть опротестовано прокурором. Принесение протеста также при-

останавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста (ст.269, 270 КоАП РСФСР).

Рассматривая жалобу или протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении орган (должностное лицо) проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления и принимает одно из следующих решений:

· оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;

· отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение;

· отменяет постановление и прекращает дело;

· изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных норма­тивным актом об ответственности за административное правонаруше­ние с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Копия решения по жалобе или протесту прокурора на постановле­ние по делу об административном правонарушении в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, потер­певшему — по его просьбе. О результатах рассмотрения протеста сооб­щается прокурору.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении также может быть опротестовано прокурором. Протест вносится в вышестоящий орган (должностному лицу) по отношению к органу (должностному лицу), принявшему решение по жалобе (ст.275 КоАП РСФСР).

Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административной ответственности может уча­ствовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевше­му — представитель, которые, будучи допущенными к участию в про­изводстве по делу об административном правонарушении, вправе: знакомиться со всеми материалами дела; представлять доказательства; заявлять ходатайства и отводы; участвовать в рассмотрении дела; обжа­ловать применение мер обеспечения производства по делу, постановле­ние по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответ­ствии с КоАП РФ.

Права защитника и представителя определены статьей 25.5 КоАП РФ.

В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении, согласно ст.25.5 Ко­декса, допускаются адвокаты или иные лица (действовавшее ранее за­конодательство в качестве иных лиц называло имеющих высшее юри­дическое образование). Вступивший в действие с 1.07.02 г. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» уточняет это положение нормы КоАП РФ, определяя, что «представителями орга­низаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве, судо­производстве по делам об административных правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением случаев, когда эти функ­ции выполняют работники, состоящие в штате указанных организа­ций, органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния, если иное не установлено федеральным законом» (п.4 ст.2).

Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выдаваемым юри­дической консультацией (п.З ст.25.5 Кодекса). В редакции же нового Закона об адвокатуре (п.2 ст.6) следует называть — ордер, выдавае­мый соответствующим адвокатским образованием.

Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении. В случае админист­ративного задержания физического лица в связи с административным правонарушением защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента администра­тивного задержания.

Новое административное законодательство (2002 г.) существенно изменило полномочия и функции прокурора в производстве но де­лам об административных правонарушениях, исключив надзор за соблюдением законов при производстве по делам об административ­ных правонарушениях, находящихся в производстве суда (ст.24.6 КоАП РФ). Однако отстаивая права лиц, привлекаемых к админист­ративной ответственности, адвокат во многих случаях может прибе­гать к помощи прокурора.

Учитывая, что административное производство осуществляется ши­роким кругом органов и должностных лиц, не всегда имеющих необ­ходимую юридическую подготовку, права и полномочия прокурора в этом процессе значительно шире, чем в гражданском, арбитражном и даже уголовном судопроизводстве.

Прокурор вправе в пределах своих полномочий «возбудить произ­водство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом дей­ствия» (ст.25.11).

Широкий круг действий адвокату предоставляет раздел V КоАП РФ «Исполнение постановлений по делам об административных пра­вонарушениях». Однако следует иметь в виду, что по смыслу норм КоАП РФ производство по делам об административных правонаруше­ниях заканчивается вступлением постановления по делу об административном правонарушении в законную силу. Поэтому участие адвока­та в качестве защитника на стадии исполнения постановлений по де­лам об административных правонарушениях невозможно, поскольку защитник и представитель, как нами указывалось ранее, допускаются для оказания юридической помощи лишь в процессе проведения про­изводства по делу об административном правонарушении. Следова­тельно, адвокат может оказывать помощь лицу, подвергнутому адми­нистративному наказанию, представляя его интересы в качестве поверенного (см.: тему XX настоящего Пособия).

ЛИТЕРАТУРА:

Кодекс РФ об административных правонарушениях 2002 г.

Студеникина М.С., М.: Проспект, 1999. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.