II. Меры подлежащие реализации на завершающем этапе налоговой реформы

Как уже было отмечено выше, основные решения по проведению налоговой реформы уже приняты и реализуются. Для ее завершения осталось принять и ввести в действие главы Налогового кодекса, касающиеся налогообложения жилого имущества, наследований и дарений граждан. Поэтому есть все основания говорить о наступлении периода налоговой стабилизации, исключающем резкие изменения в виде введения или отмены новых налогов.

Главное внимание в ближайшее время должно быть уделено мерам по совершенствованию налогового администрирования, направленных, с одной стороны, на пресечение имеющейся практики уклонения от налогообложения путем использования имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах, и, с другой стороны, на безусловное обеспечение законных прав добросовестных налогоплательщиков, повышение их защищенности от неправомерных требований налоговых органов, а также создание для налогоплательщиков максимально комфортных условий для уплаты налогов и сборов.

Вместе с тем есть вопросы, связанные с совершенствованием налоговой системы, по которым уже сегодня должна быть выработана ясная позиция с учетом необходимости скорейшего начала разработки проекта федерального бюджета на 2006 год. Речь, в частности, идет о следующем.

В 2006 году, как и во все последние годы, должна быть продолжена политика дальнейшего снижения налогового бремени.Однако как свидетельствует практика это приводит к значительным (в первые год-два после введения) потерям в доходах бюджетов. При этом, в связи с проведением бюджетной реформы и вступлением в силу с 1 января 2006 г. решений о разграничении расходных и доходных полномочий между федеральным центром с одной стороны и субъектами Российской Федерации и муниципалитетами с другой все потери в доходах бюджетов могут быть осуществлены только за счет той их части, которая должна поступать в федеральный бюджет. Между тем, в силу серьезных бюджетных ограничений, связанных с необходимостью осуществления за счет средств федерального бюджета в 2006 и в последующие годы крупных дополнительных расходов (увеличение заработной платы в бюджетной сфере и денежного довольствия военнослужащих, рост гособоронзаказа, финансирование дополнительных инвестиционных проектов и некоторые другие расходы) такие потери, по нашему мнению, могут считаться оправданными только при условии, что высвободившиеся у налогоплательщиков средства будут использованы в экономике с наибольшей эффективностью. То есть, будут максимально ориентированы на стимулирование инвестиций и ускорение экономического роста.

1. Изменения в режиме применения НДС

Вопрос снижения ставки НДС

Протоколом заседания Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации (далее – Совет) было специально поручено Минфину России совместно с Рабочей группой Совета при подготовке материалов к заседанию в феврале 2005 г. дополнительно проработать вопрос о снижении ставки НДС.

В связи с этим Минфином России с участием Минэкономразвития России рассмотрены различные варианты реализации этой меры с точки зрения ее влияния на состояние федерального бюджета и экономический рост.

Вариант 1.

Снижение основной ставки НДС с одновременной отменой действующей ныне льготной ставки для некоторых товаров и услуг, с установлением единой ставки этого налога в размере 15 процентов.

Данная мера обеспечит сохранение в распоряжении предприятий в 2006 г. по нашей оценке дополнительных средств в объеме около 172 млрд. рублей (по оценке Минэкономразвития России – 126,3 млрд. рублей) и, соответственно, обусловит снижение на ту же сумму поступлений в федеральный бюджет.

В качестве возможного переходного варианта возможно снижение в 2006 г. основной ставки НДС до 16 процентов с увеличением действующей льготной ставки по некоторым видам продовольствия, товаров детского ассортимента, лекарственных средств и печатных изданий до 12,5 процента. При этом позднее (например, с 2007 г.) может быть введена единая ставка в размере 15 процентов. В случае принятие этого варианта дополнительные потери федерального бюджета в 2006 г. по нашей оценке составят около 118 млрд. рублей (по оценке Минэкономразвития России – 104,7 млрд. рублей);

Положительным следствием реализации этих вариантов явится облегчение администрирование этого налога как для налоговых органов, так и для налогоплательщиков, поскольку в настоящее время при реализации товаров (услуг), облагаемых по разным ставкам, необходимо ведение раздельного налогового учета. В первую очередь, это касается налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в сфере оптовой и розничной торговли. Это также усложнит возможность уклонения от уплаты НДС по основной налоговой ставке путем неправомерного применения пониженной ставки.

Поэтому целесообразность для целей налогового администрирования применения единой ставки НДС очевидна и опыт государств, отказавшихся от пониженных ставок (включая Украину и Казахстан), подтверждает эффективность этой меры.

Нужно также учитывать, что принятие решения о введении единой ставки будет способствовать созданию для всех субъектов предпринимательской деятельности равного налогового режима, создающего одинаковые конкурентные условия хозяйственной деятельности, что является одной из целей налоговой политики.

Надо также учитывать, что в силу имеющихся бюджетных ограничений введение единой ставки НДС позволит пойти на более существенное (с 18 до 15 процентов) понижение ставки НДС, чем это было бы возможно в условиях сохранения различных ставок налога.

Вместе с тем для налогоплательщиков, занятых производством товаров, облагаемых в настоящее время по пониженной ставке (некоторые виды продовольствия, товары детского ассортимента, лекарственные средства, печатные издания), увеличение ставки НДС с 10 до 15 процентов будет иметь следствием повышение как минимум на 5 % цен на эти товары. Опыт введения НДС по ставке 10 % (вместо ранее имевшейся налоговой льготы) по лекарственным средствам и товарам медицинского назначения свидетельствует, что даже в таком высокоприбыльном секторе каким является производство и реализация медикаментов увеличение налоговой нагрузки не приводит к снижению рентабельности их производства и реализации. Более того, решения об увеличении налоговых ставок становятся формальным поводом для куда более серьезного увеличения цен на соответствующие товары.

Вариант 2.

Снижение основной ставки НДС до 16 процентов с сохранением действующей льготной ставки в размере 10 процентов в отношении некоторых видов продовольствия, товаров детского ассортимента, лекарственные средств и печатных изданий.

В случае принятие этого варианта дополнительные потери федерального бюджета в 2006 г. по нашей оценке могут составить около 148 млрд. рублей (по оценке Минэкономразвития России – 135,5 млрд. рублей)

Вариант 3.

Снижение основной ставки НДС с одновременной отменой действующей ныне льготной ставки для некоторых товаров и услуг, с установлением единой ставки этого налога в размере 13 процентов.

Данная мера обеспечит сохранение в распоряжении предприятий в 2006 г. по нашей оценке дополнительных средств в объеме около 362 млрд. рублей (по оценке Минэкономразвития России – 292,6 млрд. рублей) и, соответственно, обусловит снижение на ту же сумму поступлений в федеральный бюджет.

По оценке Минэкономразвития России (материал прилагается) при реализации как первого, так и второго варианта дополнительные доходы будут использованы в 2006-2008 гг. на:

- увеличение инвестиций в основной капитал (от 25 до 30 % от общей суммы дополнительных доходов);

- рост заработной платы и увеличение других выплат (42 % от общей суммы дополнительных доходов);

- прирост запасов и на осуществление прочих расходов непроизводственного характера (18-19 % от общей суммы дополнительных доходов);

- увеличение средств на счетах (10-13 % от общей суммы дополнительных доходов).

При этом влияние снижения НДС на темпы роста ВВП оценивается в 0,2 процентных пункта роста в год в течение трех лет (0, 62 % за три года).

При реализации третьего варианта доходы будут использованы в 2006-2008 гг. на:

- увеличение инвестиций в основной капитал (от 20 до 25 % от общей суммы дополнительных доходов);

- рост заработной платы и увеличение других выплат (42 % от общей суммы дополнительных доходов);

- прирост запасов и на осуществление прочих расходов непроизводственного характера (19-23 % от общей суммы дополнительных доходов);

- увеличение средств на счетах (11-13 % от общей суммы дополнительных доходов).

При этом некоторое изменение структуры использования доходов обусловлено уменьшением эластичности инвестиций от размера дополнительных средств, высвобождаемых при снижении НДС из-за увеличения оттока капитала и склонности к финансовым вложениям.

Влияние снижения НДС на темпы роста ВВП оценивается по третьему варианту в 0,3-0,4 процентных пункта роста в год в течение трех лет (1, 13 % за три года).

При этом комплексный эффект от снижения ставки НДС окажется даже ниже вследствие роста импорта как следствия снижения уровня налогообложения по товарам, импортируемым в Российскую Федерацию. Причем в условиях укрепления рубля отрицательное влияние этой меры на отечественных производителей аналогичных товаров еще более усилится.

Надо также отметить, что от снижения НДС в равной мере выиграют все отрасли, включая и те, которые заняты добычей и переработкой полезных ископаемых и по которым в отличие от нефти не существует налоговых механизмов изъятия ценовой ренты. В частности, добыча и переработка руды цветных и черных металлов, эффективность которых в последнее время особенно высока.

При этом следует принять во внимание, что с учетом временного лага в инвестиционных решениях компаний, основной эффект от снижения ставки НДС скажется спустя один-два года, т.е. при снижении ставки в 2006 г. ускорение ВВП будет наблюдаться в 2007-2008 гг.

Хотя суммарно снижение НДС до 13 % и окажет более заметное влияние на экономический рост, однако выпадение бюджетных доходов в таком объеме приведет к образованию дефицита бюджета при условии поддержания непроцентных расходов на уровне 13,5 %. Если расходы будут сокращены, то позитивный эффект от снижения налогов будет нивелирован негативным эффектом от снижения государственного спроса. Отрицательный эффект от снижения государственных расходов на 1 процентный пункт в 2006-2008 гг. может быть оценен в снижение ВВП в размере 0,7-1,1 % ВВП, в зависимости от структуры госрасходов. В этом отношении политика резкого снижения налоговой ставки оказывается альтернативой политике увеличения инвестиционно-инновационных расходов государства в рамках стратегий развития. Для поддержания бездефицитного бюджета при резком снижении доходов необходимо будет отказаться от опережающего повышения зарплат бюджетникам и инвестиционно-инновационных расходов бюджета.

Минфином России были также проанализированы возможные последствия использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации на финансирование непроцентных расходов для замещения доходов, выпадающих в случае принятия решения о введении единой ставки НДС в размере 13 процентов. По нашей оценке это решение может привести к увеличению реального эффективного курса рубля на 1,5-2 процентных пункта. При этом, если использовать при расчете поступлений в Стабилизационный фонд прогноза цен на нефть, который дает Международное энергетическое агентство, то объемов доходов, зачисляемых в стабфонд в среднесрочной перспективе может оказаться недостаточно для компенсации снижения ставки НДС до 13 %, что в условиях предполагаемого направления части средств стабфонда на замещение внешних заимствований может привести к ежегодному дефициту федерального бюджета в 2006-2008 гг. в размере более 2 % ВВП.

Кроме этого, по оценке Минэкономразвития России решение о снижении ставки НДС до 13 % обусловят дополнительный инфляционный эффект в размере от 0,3 до 0,5 % добавочной инфляции в год.

Характерно также, что в предложениях по совершенствованию налогового законодательства, поступивших от членов Совета тема снижения ставки НДС не упоминается.