Формирование концепции административного судопроизводства в РФ.
Проблема защиты граждан против действия (бездействия) органов государства, в том числе законодательных (представительных), исполнительных органов, должностных лиц существует во всех странах. Принятие не соответствующей Конституции страны правовой нормы, незаконные действия органов управления, отдельных должностных лиц, необоснованное привлечение к административной ответственности приводит к ущемлению гражданских субъективных прав.
Положение ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, является важной гарантией реального обеспечения и соблюдения прав и свобод человека. Благодаря ему суд одновременно выполняет и контрольную функцию по отношению к органам иных ветвей власти, что согласуется с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью и взаимным контролем.
Рассмотрением дел подобного рода призван заниматься институт административной юстиции, реформа которого в России идет в последние годы в рамках осуществляемой правительством судебной реформы.
Следует отметить, что развитие отечественной административной юстиции имеет глубокие исторические корни. По нашему мнению, исследование эффективности государственного реформирования института административной юстиции должно опираться на отечественные традиции в данном вопросе. Без изучения истории административного судопроизводства исследование будет неполным.
Русский философ Н.О. Лосский писал о государственных учреждениях России второй половины XIX в. - начала XX в.: «В области политической культуры (например, сельское и городское самоуправление, законодательство и исполнительная власть) императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их детально изучат и осознают, и, прежде всего при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства». К таким ценностям относятся государственные органы, которые были (или находились в стадии формирования) органами административной юстиции.
Теоретические суждения об административной юстиции как о способе контроля судебных и квазисудебных органов за законностью актов государственного управления и защиты субъективных прав граждан были высказаны профессором М.Д. Загряцковым, который в историческом праве связывал понятие административной юстиции с возникновением правового государства. По его мнению, административная юстиция является «одним из институтов, обеспечивающих господство права».
В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (1890 г.) административная юстиция определяется как «административный суд для рассмотрения споров, возникающих из дел управления, жалоб на нарушения обязанностей, возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших правительственных властей».
Согласно литературным данным, история отечественной административной юстиции берет начало с XVI века, когда в Московском государстве функционировал Челобитный приказ.
В обязанности Челобитного приказа входило следующее:
- прием челобитных (так называемые иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дъяков, подьячих, воевод и т.д.;
- суд над теми должностными лицами, на которых подавались «челобитные»;
- контроль, за деятельностью других правительственных учреждений. Следует отметить, что Челобитный приказ действовал на протяжение VI-XVII.
В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. рассмотрением жалоб на действия чиновников и надзором за их деятельностью занимались Сенат и прокуратура.
Однако уже в начале 60-х годов XX века некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства».
Произошедшее в результате осуществленной в 1864 г. судебной реформы отделение судебной власти от административной, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле деятельности земской и городской администрации.
В 70-90-х годах XVIII в. в каждой из губерний были учреждены особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д. Как отмечал в своем исследовании Н.М. Коркунов, губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава, т.к. в состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.
Следует отметить, что введение института губернских присутствий смешанного состава оценивалось правоведами того времени неоднозначно. Так, Н.М. Коркунов, давая оценку их деятельности, приравнивал их к органам административной юстиции. Однако его мнение разделяли далеко не все современники. Так, либеральные ученые-правоведы Б.Н. Чичерин и В.Ф. Дерюжинский полагали, что признать их административными судами нельзя в силу преобладания в их составе бюрократических деятелей, а также отсутствия публичности и состязательности.
Как указывал Н.М. Коркунов, «Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат». Следует отметить, что Сенат осуществлял надзор за деятельностью всех органов управления в России, кроме того, Сенату принадлежали также функции высшего органа административной юстиции.
С этой стороны важную роль в Сенате играл его Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными делами. В его функции входило как рассмотрение жалоб граждан на органы власти, так и решение спорных моментов между органами власти.
В Первый департамент Сената подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Кроме того, Первый департамент Сената являлся судебно-апелляционной инстанцией в отношении решений, принимаемых губернскими присутствиями по жалобам граждан.
Недостатками административной юстиции того времени, по мнению известного историка - правоведа С.А. Корфа, являлись волокита при разборе дел, отсутствие гласности, публичности и состязательности, а также плохая осведомленность широких слоев граждан о работе Первого департамента.
Как отмечал И.Т. Тарасов в 1887 г., существенным недостатком административной юстиции в России было то, что она была удалена от населения. Этому способствовало в значительной мере и само устройство административной юстиции. Система органов административной юстиции имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне, непосредственно связанных с населением, не было.
Следует отметить, что значительный вклад в развитие отечественного административного судоустройства внес «Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина», предложенный им в 1908 г.
Как отмечает С.А. Кроф, в нем было дано определение понятия административной юстиции, а также предлагалась программа по созданию системы уездно-волостных органов административной юстиции и улучшению деятельности, как губернских присутствий, так и Сената. Однако в силу известных исторических событий 1911 г. (убийство Столыпина) данная программа не была воплощена в жизнь.
Попыткой осуществления реформы административной юстиции можно считать закон, изданный Временным правительством 30 мая 1917 г. о создании судов по административным делам. Согласно принятому закону, в каждый уезд назначался административный судья, а в губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями.
Другое развитие административная юстиция получила в законодательных актах и в работах правоведов советского периода.
Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней его существования. Это было обусловлено тем, что сменившая царский режим и Временное правительство коммунистическая административно-командная система изначально создавала предпосылки для произвола должностных лиц на всех уровнях власти. О произволе чиновников советского аппарата говорили в своих выступлениях В.И. Ленин, Л.Д. Троцкий, Г.Е. Зиновьев и др. Мнения ученых периода становления советской власти на институт административной юстиции варьировали от осознания его необходимости до полного отрицания таковой.
Интересен тот факт, что уже в 1921 г. Институтом Советского права при Московском государственном университете был выработан проект декрета об административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить административной юстиции.
На необходимость введения института административной юстиции указывали такие видные правоведы как М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский. Так, профессор А.Ф. Евтихиев считал, что административная юстиция необходима для советского государства. Он полагал, что Центральное Бюро жалоб Украинской ССР в полной мере выполняет функции органа административной юстиции.
В.Л. Кобалевский начало административного судопроизводства СССР видел в деятельности таких органов, как Страховые Советы, жилищные комиссии, земельные судебные комиссии и т.д. Исследуя историю развития отечественной административной юстиции, нельзя не сказать о работе М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы», выдержавшей два издания - 1924 и 1925 годов.
М.Д. Загряцков называл административную юстицию одним из важнейших институтов, обеспечивающих существование правового государства, поскольку основная задача данного института - отмена неправомерного акта административного органа.
В своей работе он различал учреждения, представляющие собой начальные формы административной юстиции, характерные для России времени становления советской власти (например, советские земельные комиссии), и законченные формы, которые содержат все необходимые элементы административной юстиции (к таким он относил, например, административные суды во Франции и Германии).
Центральным моментом административного судопроизводства М.Д. Загрянцов считал административную жалобу или административный иск гражданина на действия администрации. Причем гражданин должен был выступать в суде как потерпевшая сторона.
При этом М.Д. Загряцков не придавал особого значения тому, какой орган разбирает административный иск, специальный административный суд (трибунал) или общий суд, частью которого является палата по административным спорам.
Однако точка зрения противников становления административной юстиции в советском государстве возобладала и стала официальной на долгие годы.
Против введения этого института в СССР выступали в 20-30-х годах Е.Б. Пашуканис и П.И. Стучка, «руководившие» юридической наукой. Официальную точку зрения выражали и такие административисты, как А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, К.Н. Носов, А.С. Турубинер. Основным аргументом противников административной юстиции был тот, что новый государственный строй изначально предполагает гармоничные взаимоотношения гражданина и аппарата управления, не нуждающиеся в судебном контроле.
Совпадала эта точка зрения и с официальной идеологией, превозносившей коммунистическое общество как самоцель и обесценивающей личность. Как писал видный правовед того времени Н.П. Карадже-Искров, «Следует постоянно помнить, что у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины, поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане».
Наиболее последовательно эти взгляды выразил К.Н. Носов. Он писал, что административный иск гражданина - это «выпад против администрации, а, следовательно, - выпад против советской власти».
Однако хотя официально институт административной юстиции отрицался, некоторые его элементы присутствовали в советских судебных органах, начиная с 20-х годов.
Так, в соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. Согласно ему, эти жалобы рассматривались президиумами народных судов.
В 1937 г. было издано первое после принятия Конституции СССР 1936 г. «Положение о Выборах в Верховный Совет СССР», где в статьях 16-19 закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей, в частности, не включение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список. Первой инстанцией для разрешения спора такого рода был исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением исполкома гражданин мог обратиться в народный суд. Решение суда, принятое на основе данных открытого судебного разбирательства, было окончательным.
В 20-50-е годы основной формой рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц была административная. Наибольшая часть жалоб рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, исполкомами, администрацией учреждений и предприятий, а также квазигосударственными органами - партийными комитетами всех уровней.
Однако существование элементов административной юстиции в советском государстве отрицалось до 60-х гг. Так, в Большой советской энциклопедии 1949 г. в статье, посвященной административной юстиции содержалось следующее: «В СССР административной юстиции как особого института нет. По советскому праву законность в государственном управлении обеспечивается надзором вышестоящих организаций и органов прокуратуры, контролем со стороны министерства государственного контроля и специальных инспекций, а также правом жалобы в вышестоящие органы власти и управления или органы прокуратуры». Однако с середины 60-х годов, когда началась хрущевская «оттепель», поток жалоб граждан на решения и действия должностных лиц (органы управления) резко увеличился. Отрицать необходимость обеспечения законности деятельности органов государственного управления стало невозможно, а обеспечить ее только в порядке административного контроля - очень трудно.
Подтверждают факт осознания необходимости усовершенствования института административной юстиции на государственном уровне и попытки регулирования этого института отдельными нормативно - правовыми актами.
Так, 21 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», которым всем гражданам, а также должностным лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, было предоставлено право обжаловать постановление о наложении штрафа в народный суд по месту жительства.
Для регламентации отношений, связанных с рассмотрением жалоб граждан на решения должностных лиц в государственных органах, Президиум Верховного Совета СССР принимает Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. В 1968 г. также Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами» право на судебную жалобу в РСФСР получили водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии.
Существенным шагом в развитии отечественного института административной юстиции стало также принятие в 1964 г. Гражданского процессуального кодекса РСФСР. В него были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действий административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налоговым жалобам.
Получила свое развитие концепция создания административной юстиции и в работах ученых - правоведов. Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г. Салищева, В.И. Ремнев, Д.М. Чечот и др.
Так, в своей монографии «Административный процесс в СССР» Н.Г. Салищева обосновала положение о том, что административная юстиция может эффективно функционировать в условиях Советской власти. Следует отметить, что с опубликования работы Н.Г. Салищевой понятие «административная юстиция» было реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с положительным содержанием.
Заметную роль в обосновании института административной юстиции сыграли монографические работы В.И. Ремнева «Право жалобы» и «Социалистическая законность в государственном управлении». В.И. Ремнев, как и Н.Г. Салищева, был последовательным сторонником административной юстиции. Он справедливо полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействия) должностных лиц и государственных органов уже образуют институт административной юстиции в СССР. Однако, исследуя проблему его качественного функционирования, он считал, что его низкая эффективность обусловлена отсутствием специализированных институтов. В связи с этим он предлагал создать в народных (общих) судах специальные составы административных дел.
Отмечая работы отечественных ученых, посвященные административной юстиции, нельзя не упомянуть труд известного цивилиста Д.М. Чечота «Административная юстиция», в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении.
В работе отмечалось, что регламентация производства в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления гражданско-процессуальными нормами достаточна и обоснована. Данная позиция является спорной, однако, основное положение автора, что институт административной юстиции необходим и в социалистическом государстве, свидетельствовало о поддержке идеи административной юстиции специалистами других отраслей права.
Важные изменения в 70 - 80 гг. произошли и в государственном регулировании административной юстиции.
Право граждан обжаловать административные решения в суд было закреплено на конституционном уровне. Часть 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. установила: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Данная норма явилась базой для принятия законов, в которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.
Существенный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основы, а затем Кодекс РСФСР об административных правонарушениях закрепили право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления, их должностными лицами.
30 июля 1987 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Отметим, что до этого закона граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных актах. Но с принятием данного закона устанавливалось общее правило граждан на судебную жалобу.
Это право было расширено Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».
Согласно закону, к актам, подлежащим судебному обжалованию, были отнесены «коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность».
Современным этапом развития отечественного института административной юстиции можно считать принятие в 1993 году Закона РФ от 27 апреля «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который по сравнению с прежним союзным Законом «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 2 ноября 1989г. значительно расширил пределы судебного контроля. Существенные изменения были внесены в закон Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.
Закон от 27 апреля 1993 года претворил в действие закрепленный в Конституции РФ 1993 г. принцип «всеобщности обжалования», установив единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Кроме того, он установил более широкий предел своего действия, существенно расширил полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом. Закон впервые провозгласил возможность обжалования гражданами не только индивидуальных, но и нормативных актов. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных актов, ранее отечественное законодательство не содержало.
В настоящее время продолжается активная судебная реформа, затрагивающая и институт административной юстиции. Об этом говорит принятие нового Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, нового Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, а также рассматриваемые Государственной Думой проекты Федеральных конституционных законов об административном судоустройстве.
Однако следует отметить, что на сегодняшний момент основные элементы административной юстиции, которые возникли в СССР, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции по-прежнему характеризуется теми же признаками, что и в СССР, а именно:
а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления о законности действий последнего;
б) споры разрешаются общими судами;
в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско- процессуального кодекса РФ.
Исторически в России институт административной юстиции существовал с XVI в., когда действовали Челобитные приказы. Практически за все время существования в царской России административная юстиция были неотделима от органов административной власти. При этом неоднократно предлагались проекты по передаче рассмотрения жалоб на действия органов власти в суд (реформа, предложенная Столыпиным, нововведения, предложенные Временным правительством). Однако они так и не нашли своего воплощения в жизнь.
Советский период развития административной юстиции характеризовался ее двойственностью. С одной стороны, официальной властью отрицалась сама необходимость института административной юстиции. С другой стороны, действовали отдельные комитеты, занимавшиеся разбором жалоб граждан на действия властей. Таким образом, эти органы административной юстиции также не выходили за рамки органов управления.
Ситуация начала меняться со времен правления Н.С. Хрущева, во времена так называемой оттепели, когда гражданам постепенно начали предоставляться права обжаловать действия администрации в судебном порядке. Эти изменения нашли свое отражение в Конституции 1977 г., Гражданском процессуальном кодексе, а также целом ряде прогрессивных с точки зрения права законодательных актов.
Существенное изменение в развитие института административной юстиции внесли Конституция РФ 1993 г., а также Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», провозгласившие принцип «всеобщности обжалования».
Однако следует отметить, что на сегодняшний момент в России действуют те же элементы административной юстиции, которые действовали в СССР, а именно:
- жалобы на действия администрации рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке;
- споры разрешаются судами общей юрисдикции, а не специализированными судами либо трибуналами;
- порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ.
16. Системы административной юстиции в зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ и общие характеристики.
Во многих европейских странах административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии)[1]; активно используются возможности административной юстиции в развивающихся странах[2]; во многих государствах ведутся дискуссии, предметом которых является становление национальных институтов административной юстиции[3]. Внимание к административной юстиции в странах с традиционно высоким уровнем ее правового регулирования столь высоко, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной:
например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции[4].
В литератур[5] традиционно рассматриваются четыре основных способа[6] осуществления правовой защиты граждан (четыре основных типа[7]) от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели или четыре системы административной юстиции) и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т. д.[8] Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т. е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют "управленческим типом"[9] (французским[10]), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) "квазисудебный" (англо-американский[11], "англосаксонский""), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный ("германский тип"), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды ( суды административной юстиции")[12] входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах:
1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль);
2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые страны Западной Европы)[13].
Административная юстиция, сформировавшаяся в других европейских странах[14], имеет определенные отличия, которые также заслуживают внимания при проведении сравнительно-правового исследования. Однако в предмет настоящего научного анализа этот вопрос не входит.