Европейская интеграция и права человека.
Западные политологи относят рождение мечты об объединенной Европе в даль времен. Первый период формирования этой идеи начинается в средние века и продолжается вплоть до первой мировой войны. В этом периоде идея единой Европы являлась предметом литературных дискуссий. Мотивы объединения Европы находят у Данте, Дюбуа, Сен-Симона, Бентама и др.
Второй этап развития идеологии объединения относится к периоду между двумя мировыми войнами. В этот период Европа становится «великой моральной державой».
После второй мировой войны, наступает третий период в развитии паневропейской идеи, который характеризуется началом претворения этих идей в жизнь. Паневропейская идея, которая до второй мировой войны казалась утопией, после войны становится всеобщей программой европейских правительств, парламентов и партий.
Многие политологи и политики пытались ответить на возникающий вопрос: в чем кроется причина столь устойчивого желания объединения Европы. Вопрос не покажется слишком отвлеченным, если иметь в виду, какие кровопролитные войны возникали между европейскими странами. Обе мировые войны были развязаны на просторах Европы, и такое печальное прошлое не могло не дать импульс к поиску некоей панацеи от новых возможных военных конфликтов.
Во-вторых, Европу, безусловно, объединяет религиозная идеология.
И, наконец, немаловажное значение имеет и единство континентального менталитета. Так, некоторые политологи уверены, что интеграционное сознание европейцев базируется на чувстве, может быть и несколько туманном, но реальном, - общности Европейской цивилизации.
Общность европейских стран некоторым кажется привлекательной идеей в силу того, что Европа, в этом случае, может быть отнесена к числу великих мировых держав и стать важным звеном в раскладе геополитических интересов.
Существуют и планы превращения объединенной Европы в единую великую нацию.
Во всех этих суждениях есть своя доля рационального зерна, показывающая культурную и историческую общность европейских народов, общность их судьбы, сходство политических и правовых систем, а также стремление к интеграции.
Именно в новых условиях, когда «европейская идея» вступила в стадию практического решения, возникли две точки зрения. Первая сводилась к тому, что вначале нужно создать наднациональные организации, которые осуществят слияние национальных экономик, а затем проводить интенсификацию политического сотрудничества.
Иные, которых называли сторонниками «федерализма», выступали за принятие единой общеевропейской конституции и практических шагов к единению.
Но этот спор разрешился как бы сам собой, ибо к тому времени уже существовал некоторый опыт интеграции в отдельных сферах жизнедеятельности, и вторая точка зрения восторжествовала де-факто.
Совет Европы
Ужасы Второй мировой войны подвигнули ведущих политиков континента к поиску путей к миру без насилия и войн, к демократии и прогрессу, гарантированному обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Премьер-министр Великобритании Уинстон Черчилль, выступая в 1946 году в Цюрихе и выражая общественное мнение об объединении Европы, предложил привести в действие идею о создании Соединенных Штатов Европы. Первым шагом к этому и стало создание Совета Европы. Уже в мае 1949 года в Лондоне десять стран подписали договор о создании Совета Европы со штаб-квартирой в Страсбурге.[24]
Целями нового интеграционного органа в его Уставе были определены достижение большого единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. Для достижения поставленных целей государства-участники обязались проводить совместные действия в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод.
Вторая статья Устава определяла, что каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами и искренне и активно сотрудничать во имя достижения этих целей.
С самого начала важнейшим условием приема в Совет Европы было признание кандидатом на вступление принципа верховенства закона и гарантирование каждому лицу, находящемуся под его юрисдикцией, пользование основными правами и свободами.
С развитием континентального законодательства условиями приема в Совет Европы становились гарантированность свободы средств массовой информации, свобода выражения мнений, защита национальных меньшинств, строгое соблюдение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также признание полномочий ее контрольных механизмов.
Комитет Министров Совета Европы состоит из министров иностранных дел государств-участников и является высшим органом. Он определяет главные направления работы, рассматривает рекомендации Парламентской ассамблеи, предложения межправительственных специализированных Комитетов и совещаний отраслевых министров, осуществляет контроль за выполнением решений Европейского суда по правам человека, утверждает бюджет Совета Европы.
Парламентская ассамблея избирается из депутатов национальных представительных органов и их количество определяется исходя из численности населения. Ассамблея рассматривает любые вопросы, организует парламентские слушания, конференции и формирует свои рекомендации для Комитета Министров, а также избирает судей Европейского Суда по правам человека.
Самые знаменательные успехи Совета Европы находятся в сфере защиты и восстановления прав человека. Во-первых, это законодательство, которое включает Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), четырнадцать протоколов к ней, Европейская Социальная Хартия (1996 г.), Кодекс социального обеспечения (1990г.), Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.), Конвенция о пресечении терроризма (1977 г.), Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания (1988 г.), Конвенция о гражданстве (1997 г.) и множество других нормативных актов. Во-вторых, это самый эффективный контрольный механизм – Европейский Суд по правам человека.
Европейский Союз
Почти в то же самое время в Европе параллельно проходил еще один интеграционный процесс. Послевоенный ход событий, общие заботы и интересы, естественным образом вели к экономической и социальной интеграции. Общие потребности вызвали к жизни объединение региональных организаций, идеологическим источником являлась та же потребность в «Европе без границ». Уже в 1951 году было создано Европейское объединение угля и стали, а затем Европейское сообщество по атомной энергии и Европейское экономическое сообщество, получившее в обиходе название «Общий рынок».
Юридически самостоятельные эти три экономических сообщества объединились фактически в одну политическую организацию с принятием договора о слиянии от 8 апреля 1965 г., что ознаменовало собой углубление расширение интеграционных процессов.
Уже в начале 60-х годов на повестку дня сообщества встал вопрос о всеобъемлющей политической и экономической интеграции. В 1965 году создаются единые органы сообщества: Европейский Совет, Совет Евросоюза, Комиссия Европейских сообществ, Европейский парламент и Европейский Суд.
Первичными целями европейских сообществ были содействие устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем развития свободных торговых отношений, ликвидация таможенных и иных преград, дальнейшее экономическое и социальное сплочение, создание единого валютного и гражданского союза. Решив большинство первоначальных задач, государства-участники Европейского сообщества в 1992 году подписали договор о создании Европейского Союза.
Приоритетными задачами теперь становятся политические, а затем экономические задачи. В обновленном договоре значительное место уделяется гарантиям прав и свобод человека и гражданина, свободному обмену и передвижению людей, сотрудничеству членов Союза в правоохранительной деятельности, внутренней и внешней безопасности, экологическим и социальным проблемам.
Когда писался этот учебник, в Евросоюз, сохраняющий перспективу расширения за счет государств Центральной и Восточной Европы, входили 25 государств.[25] В следующем году в Евросоюз вступят Болгария и Румыния. .
Роль исполнительного органа Евросоюза принадлежит Комиссии Европейского сообщества, представляющего собой наднациональное правительство.
Представительным органом Евросоюза является Европейский парламент – межгосударственный наднациональный политический орган, представленный депутатами всех стран-участниц, пропорционально численности их населения. Всего в данное время в Европарламенте насчитывается более 600 депутатов.
Сейчас страны Евросоюза имеют наднациональную политическую и правовую систему, единую валюту, безвизовую зону, вводят единое гражданство, ярко демонстрируя реальность существования «Европы без границ».
Расширилась деятельность Евросоюза и в сфере защиты прав человека. Представительный орган содружества правомочен избирать Европейского омбудсмана, который обладает правом принимать и рассматривать заявления и жалобы от граждан стран-участниц по фактам ограничения их прав и свобод. Европейский омбудсман выполняет также функцию взаимного сотрудничества и взаимодействия национальных омбудсманов.
Европейский парламент, это, конечно, правовой феномен. Но и создание Европейского сообщества не менее замечательный факт, так как мы имеем дело с международным договором, разработанным не правительственными делегациями, а парламентскими учреждениями и принятый специальной Ассамблеей. Этот договор стал и Уставом Евросоюза.
Чтобы понять истинную сущность Европейский Суд, процитируем статью 1 (абзац 2) договора о ЕС: «Членами ЕС могут быть… государства, которые обеспечивают соблюдение прав человека и основных свобод, сформулированных в Европейской конвенции прав человека от 4 ноября 1950 года».
Согласно Уставу, Сообщество наделено компетенциями, соответствующими трем основным функциям государства: законодательной, исполнительной, судебной.
Здесь будет уместно проанализировать, как по разному действуют в равных условиях различные политики, политические и правовые системы и как политическое поведение элиты отражается на судьбе народов.
Один из гегемонов того времени – США, уже в 1947 г. проявила не только понимание, но и оказала поддержку Европейским странам во всех интеграционных начинаниях. И, совершенно естественно, США и объединившаяся Европа остаются надежными сотрудниками и партнерами, активно развивающими свои отношения во всех сферах.
Совершенно иначе повела себя другая супердержава – СССР. Даже будучи страной Европейского континента, она не только не попыталась участвовать в интеграционном процессе, но и отринула себя от европейского сообщества, добровольно и высокомерно отвернулась от объединяющейся Европы. Эта близорукость, добровольное создание себе противников дорого обошлось стране. Только в 1996 году Россия смогла частично исправить ту роковую ошибку, но нельзя полностью изменить то, что прошло в бесплодном, бестолковом противостоянии, ибо прошли не просто полвека, а прошла сама жизнь, живших в те годы и живущих сейчас еще миллионов людей.
Наиболее яркой и характерной особенностью интеграции явилось новое понимание сущности прав человека. Совершенно естественным было такое правовое воззрение, что национальное право регулирует все общественные отношения граждан данной страны, и права человека, гражданина и личности в том числе.
Однако со временем выяснилось, что наряду с гуманными, демократическими режимами, строго соблюдающими права своих граждан, существует множество государств, только декларирующих приверженность праву, лишь провозглашающих права человека, но не обеспечивающих их защиту. И правовые системы таких государств не имели реальных механизмов защиты прав своих граждан. Хуже того, в ряде стран преследовали своих граждан за критику, за инакомыслие, за свободолюбие, уголовные наказания и жестокости применялись к людям, не совершившим преступления, а за политические убеждения.
Граждане этих стран оказались в безвыходном положении, ибо их права попирались не отдельными чиновниками от права, а самой политической системой страны. Злоупотребления правом, издевательства и жестокости правоприменительных органов, превратившихся в свою противоположность, все мыслимые и немыслимые ужасы в местах заключения могли оставить равнодушным только бездушных людей.
Понятно, что в таких условиях, свободная совесть, демократическая и гуманная мысль могли апеллировать только к сообществу правовых государств. И прогрессивная межгосударственная и человеколюбивая общественность восстала против человеконенавистнических режимов. Правовое сознание трактующее, что права человека не должны быть предметом только внутригосударственных, национальных органов стала завоевывать позиции, а вскоре сделалась реальностью для европейского сообщества.
И этому благородному делу защиты прав человека посвящены усилия Европейского суда по правам человека и специального Омбудсмана.
Другая особенность правовых реалий европейского сообщества в том, что вопреки распространенному представлению в основе единого европейского правопорядка лежат нормы отличные и от международно-правовых норм, и от национальных систем права.
Право европейского сообщества – и Совета Европы, и Евросоюза – предусматривает создание специальных органов, к которым переходит часть суверенных полномочий стран содружества.
Кроме того, источником международного прав продолжает оставаться межгосударственный договор, в то время как в сообществах, формируется совершенно новая правовая система, которую можно назвать «интеграционным правом», которое развивается только усилиями самого сообщества. При этом интеграционное право, включая в себя принципы международного права, охватывает и новые, дополнительные положения, рожденные интеграционными процессами.
Кроме того, это право регулирует не только «поведение» государств, но включает поведение граждан в затронутых интеграцией сферах жизнедеятельности. При этом «европейское право» совершенно не связано законодательством государств – членов Евросоюза. В силу последнего обстоятельства Суд Сообщества не может применять норм национального права, не правомочен выносить решения о законности внутренних законодательных актов, не занимается толкованием внутринациональных норм права. Не делает этого и Европейский Суд по правам человека.
Политическая и правовая идеология европейской интеграции направлена на решение кардинальных задач человечества. В социально-экономической сфере это создание рыночных отношений, характеризующихся свободным экономическим поведением всех членов, социальное благополучие, партнерство, ликвидация нищеты и болезней;
в политической – сближение политических систем, соединение усилий для достижения согласия и утверждения демократии, а также увеличение степеней свободы в личной жизни граждан.
Вот эти цели и легли в основу «интеграционного права», чтобы служить средством их реализации. Они и обусловили общие принципы европейского права: пропорциональность представительства во всех представительных органах сообщества; солидарность государств – членов, как высшее проявление самобытности, но и единодушия; «институционального равновесия» или равновеликости всех стран содружества; отказ от дискриминации.
Совет Европы и Россия
Итак, только в 1992 году Россия изъявила желание стать членом Совета Европы (СЕ). Для того, чтобы правопорядок страны соответствовал всем требованиям, предъявляемым к государствам-участникам, Парламентская ассамблея Совета Европы выработала резолюцию с перечнем того, что должна была сделать Россия для полноправного членства в Совете Европы. Российской Федерации было предписано:
I. При вступлении подписать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и в течение одного года ратифицировать Конвенцию и Протоколы к ней №№ 1, 2, 4, 7 и 11, а также признать право на подачу индивидуальных жалоб в Европейскую комиссию по правам человека и обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека (статьи 25 и 46 Конвенции), до момента вступления в силу Протокола № 11;
II. Подписать в течение одного года и ратифицировать не позднее чем через три года с момента вступления Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, касающийся отмены смертной казни в мирное время, и установить со дня вступления мораторий на исполнение смертных приговоров;
III. Подписать и в течение одного года с момента вступления ратифицировать Европейскую конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания;
IV. Подписать и в течение одного года с момента вступления ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, строить свою политику в отношении меньшинств с учетом принципов, сформулированных в Рекомендации Ассамблеи 1201 (1993), сделав их частью правовой и административной системы страны и воплотив их в повседневную практику;
V. Подписать и в течение одного года после вступления ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления и Хартию региональных языков и языков меньшинств; изучить в целях ратификации Социальную хартию и с момента вступления проводить национальную политику в соответствии с принципами, закрепленными в вышеупомянутых конвенциях;
VI. Подписать и ратифицировать другие конвенции Совета Европы, в частности, касающиеся выдачи преступников; взаимной помощи в уголовно-правовой сфере; перемещения лиц, приговоренных к наказанию; отмывания, выявления, изъятия и конфискации доходов от преступной деятельности и с момента вступления соблюдать основополагающие принципы, закрепленные в вышеупомянутых конвенциях;
VII. Разрешать международные и внутренние споры мирными средствами (что является обязательным для всех стран — членов Совета Европы), решительно отказываясь от любых форм угрозы применения силы против своих соседей;
VIII. Урегулировать существующие пограничные споры с соседними странами в соответствии с принципами международного права при соблюдении действующих международных договоров;
IX. В течение шести месяцев после вступления ратифицировать Соглашение между Правительствами Российской Федерации и Молдавии от 21 октября 1994 года и продолжить вывод 14-й армии и ее военного снаряжения с территории Молдавии с тем, чтобы завершить его в течение трех лет с момента подписания Соглашения;
X. Выполнить обязательства по Договору о сокращении обычных вооруженных сил и вооружений в Европе (ОВСЕ);
XI. Провести переговоры в связи с требованиями европейских стран о реституции культурных ценностей, применяя особый подход с учетом объекта (архивы, произведения искусств, строения и т. д.) и вида собственности (государственной, частной, принадлежащей организациям различного типа);
XII. В кратчайшие сроки возвратить собственность религиозных организаций;
XIII. Признать как неправильную концепцию двух различных категорий иностранных государств, рассматривающую некоторые из них как зону особых интересов, именуемую «ближним зарубежьем»;
XIV. В кратчайшие сроки урегулировать все вопросы, касающиеся возвращения собственности, требования на которую предъявили государства — члены Совета Европы, в частности, архивов, вывезенных в Москву в 1945 году;
XV. Немедленно прекратить практику ограничений на зарубежные поездки лиц, владеющих государственными секретами, и облегчить доступ к архивам, хранящимся в Российской Федерации, оставив лишь те ограничения, которые являются общепринятыми в государствах-членах Совета Европы;
XVI. Обеспечить такой порядок применения Конвенции СНГ по правам человека, который бы никоим образом не препятствовал обеспечению процедуры и гарантий, предусмотренных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод;
XVII. В течение одного года после вступления пересмотреть закон о федеральной службе безопасности, с тем, чтобы привести его в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы; в частности, должно быть отменено право Федеральной службы безопасности (ФСБ) иметь в своем ведении и управлять центрами предварительного заключения;
XVIII. Принять закон об альтернативной военной службе, как это предусмотрено статьей 59 Конституции;
XIX. Сократить и, в конечном счете, исключить случаи жестокого обращения, а также гибели людей в вооруженных силах, не задействованных в вооруженных конфликтах;
XX. Продолжить проведение правовой реформы с тем, чтобы привести все национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы; наряду с прочими законодательными документами в кратчайшие сроки должен быть пересмотрен президентский Указ № 1226;
XXI. Расширить международное сотрудничество в целях предотвращения природных и техногенных катастроф и устранения их экологических последствий;
XXII. Подписать и в течение одного года с момента вступления ратифицировать Генеральное Соглашение о привилегиях и иммунитетах и дополнительные протоколы к нему;
XXIII. Всемерно сотрудничать в вопросе реализации Директивы Ассамблеи № 508 (1995) относительно соблюдения странами-членами Совета Европы взятых на себя обязательств и обязанностей, а также использовании механизмов контроля, разработанных во исполнение Декларации Комитета Министров от 10 ноября 1994 года (95-я сессия);
XXIV. Строго соблюдать положения международного гуманитарного права, в том числе в случаях вооруженных конфликтов на своей территории;
XXV. Сотрудничать в духе доброй воли с международными гуманитарными организациями и допускать их деятельность на российской территории в соответствии с их мандатом.
Российская Федерация взяла на себя обязательство выполнить все рекомендации экспертов Совета Европы и 28 февраля 1996 года была принята в региональную организацию. В этот же день Россией были подписаны Конвенция о защите прав человека и основных свобод; Конвенция о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинства обращения или наказания; Конвенция о защите национальных меньшинств и Хартия местного самоуправления.
Вступая в Совет Европы, – наиболее авторитетную на континенте гуманитарную организацию, – Российская Федерация ставила тем самым перед собой цель влиться в европейское цивилизованное пространство, идти по пути строительства демократических институтов, отвечающих исторически выработанным стандартам и критериям и имеющим в своей основе признание прав и свобод человека в качестве высшей ценности, – пишет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своем специальном докладе «О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы».[26]
Таким образом, согласно статье 15 Конституции РФ, ратифицированные Россией Европейские Конвенции, в том числе Европейская Конвенция прав человека стали составной частью нашей правовой системы и поэтому юрисдикция Европейского Суда с 5 мая 1998 года, со дня сдачи ратификационных грамот, распространяется и на граждан России.
К настоящему времени определенная часть обязательств России перед Советом Европы в части совершенствования законодательства формально реализована. Однако и на десятый год членства в Совете Европы чрезвычайно трудно говорить об эффективной адаптации России к европейским гуманитарным стандартам. Это связано с действием множества факторов. Среди них недостатки законотворческой деятельности федерального и региональных представительных органов власти, в результате чего российское законодательство отстает от требований европейских норм права; нарушение принципов верховенства права, разделения властей с их равноправием и независимостью друг от друга; пробуксовывающаяся судебная реформа; слабая правовая культура и низкое правосознание с преобладанием авторитарных и этатистских стереотипов поведения; слабые гражданские институты и гражданская пассивность.
При этом проблема заключается не только в промедлении с разработкой и принятием новых нормативных актов, но в первую очередь в том, что вновь принимаемые законы, как будто бы ориентированные на реализацию европейских обязательств России, на самом деле лишь частично отвечают требованиям Совета Европы, во многом не соответствуют эффективным и прогрессивным сдвигам в деле соблюдения прав и свобод человека и гражданина.[27]
Так, новый Уголовный Кодекс Российской Федерации претендовал на то, чтобы соответствовать европейским стандартам и потому воспринял некоторые рекомендации экспертов Совета Европы. И в то же время, Кодекс не претерпел значительных качественных изменений в сторону гуманизации, отмены смертной казни, торжества принципа презумпции невиновности.
Такой же вывод можно сделать о новом Уголовно-исполнительном Кодексе. Многие рекомендации экспертов Совета Европы формально учтены в Кодексе, но это не увеличивает гарантий соблюдения прав заключенных.
…Реформирование уголовно-исполнительной системы, – считает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, – наталкивается на проблемы, в основе которых традиционные репрессивные подходы к обращению с лицами, содержащимися в местах лишения свободы.[28]
Именно этим объясняется категорическое возражение чиновников от юстиции против гласности и прозрачности в их ведомстве, а так же неприятие идеи о введении общественного контроля в местах принудительного содержания задержанных.
Аналогичное положение складывается с новым Уголовно-процессуальным Кодексом Российской Федерации. Кодекс, конечно же, направлен на демократизацию уголовного судопроизводства, повышение правоохранительной и правозащитной роли суда, освобождение его от обвинительных функций, расширение круга участников уголовного судопроизводства, прав сторон в суде, обеспечения их процессуального равенства. Тем не менее, Кодекс нарушает принцип презумпции невиновности, соответствующий статье 6 Европейской Конвенции прав человека и ограничивает право обвиняемого на защиту. Ряд его положений противоречит праву человека на справедливое и публичное разбирательство его дела независимым и беспристрастным судом, принципу равноправия граждан перед судом и законом, гарантированных Европейской Конвенцией.
Анализируя три новых Кодекса Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека делает следующий вывод: …реализация одного из самых существенных обязательств России – о совершенствовании уголовного, уголовно-исполнительного и уголовно-процессуального законодательства в целях приведения его в соответствие с европейскими стандартами – проведена половинчато, во многом формально и не создает прочных предпосылок для отвечающих цивилизованным образцам преобразований в данной области, тем более, с учетом репрессивного менталитета правоохранительных органов, отчетливо проявившегося в ходе работы над новыми кодексами.[29]
Для того чтобы соответствовать европейским стандартам в области прав человека и гражданских свобод, России предстоит не на словах, а на деле отменить смертную казнь, ввести суд присяжных на всей территории страны, полностью прекратить практику бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания в правоохранительных органах.
Предстоит серьезная модернизация органов прокуратуры.
На нынешнем этапе, – считает Уполномоченный по правам человека в РФ, – перед Россией отчетливо стоит вопрос о выборе своего места в Европе и мире. Либо это возврат к старым методам, идеалам и ценностям, авторитарным и тоталитарным моделям под лозунгом «российской самобытности» и специфических национальных особенностей. Это путь, который, как показывает весь опыт XX столетия, ведет в тупик, к ухудшению условий жизни народа и самоизоляции. Либо это – курс на вхождение в Европу, адаптацию к демократическим идеалам и ценностям, ставящим во главу угла права и свободы человека. Продолжение эффективного участия в Совете Европы, добросовестное выполнение принятых на себя обязательств – это в определенной степени показатель того, какой из этих путей будет выбран.[30]
ТЕМА 9