Понятие и виды специальных административно-правовых режимов
Под правовым режимом понимается совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей.Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, автотранспортных средств, культурных ценностей и др.) временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — сочетанием этих факторов. Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает ] права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лицами, а правовой режим характеризует деятельность и с нею связывает права и обязанности ее участников.
Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными несколькими отраслями права (например, режимы законности, предпринимательства) и отраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми и др.).
Правовой режим — это комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организацион-ных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-первых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особых принципов, форм и методов деятельности, отражающихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»1.
Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производные, вторичные режимы.
К первым, лежащим в самой основе правовой действительности, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права.
1 Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М, 1989 С 186
202 Глава П. Специальные административно-правовые режимы
Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридический инструментарий. Он опосредован отраслевым методом правового воздействия и базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.
Административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.
Что касается конкретных параметров специальных административно-правовых режимов, то они могут существенно различаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав, по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по вре-мени и территории действия и другим критериям.
Административно-правовые режимы можно различать по тер-риториальному критерию: общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориаль-ного образования и др.). По времени действия существуют режимы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвы-чайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников, ядов, валюты и др.
Можно также поделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от порядка их введения.
В 90-х годах в России принято значительное число «режим-ных» актов: Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон «Об особо охраняемых природных территориях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.
Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые исполнительные органы при-
§ 2 Правовой режим чрезвычайного положения 203
нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вво-дитсл режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.
В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей.
Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-технических вопросов, подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.
Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанных стороны: содержательную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторона — кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных» обязанностей и прав.
Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмерными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения
Развитие человеческого общества представляет собой сложный, противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение социальных и техноген-ных противоречий, противоречий между природой и обществом. Это влечет за собой возникновение этнических и социальных, политических и военных конфликтов, экономических катастроф, крупномасштабных промышленных аварий и т. п. Экстремальные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают условия для уничтожения значительных материальных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социаль-
202 Глава 11. Специальные административно-правовые режимы
Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридический инструментарий. Онопосредован отраслевым методом правового воздействия и базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.
Административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.
Что касается конкретных параметров специальных административно-правовых режимов, то они могут существенно различаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав, по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по времени и территории действия и другим критериям.
Административно-правовые режимы можно различать по территориальному критерию: общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориального образования и др.). По времени действия существуют режимы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвычайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников, ядов, валюты и др.
Можно также поделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от порядка их введения.
В 90-х годах в России принято значительное число «режимных» актов: Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон «Об особо охраняемых природных территориях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.
Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые исполнительные органы при-
§ 2 Правовой режим чрезвычайного положения 203
нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.
В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей.
Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-технических вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.
Во всех специальных административно-правовых режимах ** • следует различать две взаимосвязанных стороны: содержательную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторона — кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных» обязанностей и прав.
Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмерными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения
Развитие человеческого общества представляет собой сложный, противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение социальных и техноген-ных противоречий, противоречий между природой и обществом. Это влечет за собой возникновение этнических и социальных, политических и военных конфликтов, экономических катастроф, крупномасштабных промышленных аварий и т. п. Экстремальные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают условия для уничтожения значительных материальных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социаль-
204 Глава 11 Специальные административно-правовые режимы
ной системы и требуют безотлагательного принятия неординарных мер и прежде всего правовых, организационных, экономических, материально-технических.
Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров и взрывов в жилых, промышленных зданиях и сооружениях, авиационных катастроф, аварий на магистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства и в системах жизнеобеспечения городов, случаев массовых отравлений людей.
Наряду с ростом происшествий техногенного характера отмечается и увеличение количества чрезвычайных ситуаций природного характера. Лесные пожары, инфекционные заболевания, стихийные бедствия наносят значительный ущерб экономике, влекут гибель людей-.
Экстремальная (чрезвычайная) ситуация представляет собой совокупность опасных для общества факторов, создающих угрозу безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства и требующих для своего урегулирования иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы, чем те, которые действуют в обычных условиях.
Правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как экстремальные (чрезвычайные). Они относятся к административно-правовым.
Чрезвычайные режимы — это специальные правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной деятельности и функционирования органов власти на территории, где возникла чрезвычайная ситуация.Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов исполнительной власти, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации.
Законодательство закрепляет три основных разновидности чрезвычайных режимов: 1) «особое»; 2) чрезвычайное и 3) военное положение. Из них наибольшее внимание законодатель уделил режиму чрезвычайного положения (ЧП).
Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм (ст. 56, 88, 102), составляют Закон «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП, — Законы «О милиции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О безопасности» и др.
Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации вводится в установленном законом порядке компетен-
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 205
тными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения данного правового режима.
Главное в его содержании: 1) ограничение прав и свобод граждан, коллективных субъектов права; 2) изменение системы государственной власти путем образования новых исполнительных органов, перераспределения компетенции, предоставления дополнительных полномочий.
Цели введения режима ЧП — нормализация в кратчайшие сроки обстановки, устранение угроз безопасности, восстановление законности, нормальной деятельности, оказание помощи пострадавшим гражданам, организациям, ликвидация последствий беспорядков, эпидемии, катастрофы, стихийного бедствия.
Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных обстоятельств, используя следующие критерии:
а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества: эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;
б) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу. То есть законодатель не связывает основания объявления ЧП с наступлением конкретных явлений или событий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угрозой наступления реальной опасности; задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы;
в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, — общественный порядок, межнациональные отношения, взаимоотношения природы и общества;
г) степень кризисности чрезвычайной ситуации должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали, что существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточны и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.
Закон различает два вида ЧП: 1) вызванное попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т. п., если они создают угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов1; 2) порождаемое стихийными бедствиями, эпидемия-
1 Новым законом необходимо четко установить, что режим ЧП может быть введен и при организованном вооруженном неповиновении, вооруженном мятеже, попытках нарушить целостность России.
206 Глава 11 Специальные административно-правовые режимы
ми, эпизоотиями, крупными авариями, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения и требующими проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (социальное бедствие).
Известно, что законы — нормативные акты, обладающие высшей юридической силой Помимо-всего прочего, это означает, что они могут быть отменены, изменены или приостановлены только актами, принятыми тем же законодательным органом. Из этого конституционного принципа правового государства есть исключения, одно из которых — предоставление, согласно ст. 88 Конституции РФ, Президенту Российской Федерации права издавать указ о введении чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Предоставление Президенту права вводить режим ЧП вполне оправдано: он имеет в своем распоряжении эффективный механизм оперативного реагирования на кризисные ситуации, может быстро запустить в работу чрезвычайный инструментарий1.
«Чрезвычайный» указ сохраняет свою силу в течение 24 часов при работающем парламенте и в течение 72 часов — в период между сессиями. После утверждения данного указа Советом Федерации он действует в течение названного в нем срока, но может быть отменен досрочно.
В указе об установлении режима ЧП должны быть названы:
а) обстоятельства, послужившие основанием для его введения;
б) обоснование необходимости введения ЧП;
в) государственные органы, ответственные за осуществление режима ЧП, и точные границы чрезвычайных полномочий тих органов;
г) границы территории, на которой вводится ЧП; /
д) время вступления в силу акта о ЧП, а также точный сроЦ
на который вводится ЧП. \
Акт о введении ЧП доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в законную силу, за исключением обстоятельств, требующих неотложных мер по спасению населения, когда ЧП вводится немедленно и без предупреждения.
Срок действия режима ЧП, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории — 60 дней. По истечение этого срока ЧП прекращается или продлевается на такой же срок в таком же порядке, как ЧП уста-
1 Конституции ряда субъектов Федерации тоже предоставили право вводить режим ЧП своим президентам, губернаторам, главам администраций.
§ 2 Правовой режим чрезвычайного положения 207
навлквается. Чрезвычайная ситуация видоизменяет общественные отношения, являющиеся объектом управленческого воздействия и тем самым влияет на систему исполнительной власти.
Чрезвычайное законодательство России предусматривает:
во-первых, введение прямого президентского правления, при котором органы исполнительной власти территории, на которой введено ЧП, ставятся в прямое подчинение Президенту либо назначаемому им органу;
во-вторых, создание специальных временных органов — временных администраций, комитетов, штабов, комендатур, являющихся федеральными органами исполнительной власти, которым могут быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти территории, где введено ЧП.
Увеличение полномочий органов исполнительной власти в условиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод граждан. В условиях социальных бедствий управленческое воздействие направлено на ликвидацию их причин, обеспечение хозяйственно-восстановительных работ, эвакуацию людей и оказание им помощи, поддержание особого режима проживания на указанной территории, содействие деятельности органов власти и иных организаций. В соответствии с этими задачами государственные органы применяют следующие меры: временно выселяют граждан из районов, опасных для проживания с обязательным предоставлением жилища; проводят санитарно-противоэпидемические мероприятия; устанавливают особый режим работы предприятий, учреждений, организаций; в исключительных случаях проводят мобилизацию трудоспособного населения и транспортных средств граждан.
ЧП, объявляемое в связи с возникновением массовых беспорядков, представляет собой жесткий административно-правовой режим ограничений и запретов, основу которого составляют меры предупредительно-пресекательного характера. Предусматривается возможность' ограничения свободы печати; приостановления деятельности политических партий и других общественных организаций, препятствующих нормализации обстановки; ограничения продажи оружия, спиртных напитков, а в исключительных случаях — изъятие у граждан и организаций предметов и веществ, использование которых в условиях ЧП угрожает общественной безопасности; выдворения нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, за пределы территории, на которой объявлено ЧП; установления комендантского часа.
208 Глава 11. Специальные административно-правовые режимы
Государственным органам даются полномочия изымать у граждан и организаций оружие, звукоусиливающие технические средства и другие предметы, использование которых влияет на состояние общественной безопасности, вводить запрет на проведение собраний, митингов, забастовок.
Одновременно идет усиление административно-правовой деятельности. Это выражается в: а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных слухов); б) увеличение штрафных санкций за отдельные виды правонарушений; в) установление особых административно-процессуальных правил. Например, вводится новая фигура в административную юрисдикцию — комендант района чрезвычайного положения, сокращается срок рассмотрения дел об административных правонарушениях.