Поощрение в деятельности исполнительной власти
А. Понятие и особенности поощрения ,
Жизнь человека предполагает удовлетворение различных ма- / териальных и духовных потребностей. «Без потребностей чело-
§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 191
век ие имел бы стимула к действию»1. Стимулы — это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возможности С помощью правовых стимулов осуществляется целенаправленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков2. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид — поощрение.
В научной литературе различают два вида стимулов: негативные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, — отмечал еще А. Н. Радищев, — многие имеет средства направлять деяния граждан в стезю зако! ,i. и все они могут быть предметом общего законоположения. Средства сии суть:
1) воспретительные;
2) побуждающие...
Воспретительные средства, — продолжал он далее, — суть положенные в законе наказания, побудительные — суть награждения разного рода...»3
Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.
В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, исправительно-трудового "и других отраслей права.
Больше всего в этом правовом институте норм административного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.
1 Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103. ' См. Малъко А. В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. 1 Радищев А. Я. О за!соноположении. М., 1949. С. 405.
192 Глава 10 Методы деятельности исполнительной власти
Поощрительные административно-правовые нормы находятся
во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В
административном законодательстве есть масса источников, спе
циальной темой которых является поощрительная деятельность
субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установ
лении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия —
медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев
Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кава
леров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ j
«О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта
1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в
области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положе
ние о премиях Правительства Российской Федерации в области
науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря
1994 г; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, ут- >
вержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные
акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении из- f
даются и субъектами Федерации Например, Свердловская об- ,
ластная Дума 6 октября 1995 г. приняла Закон «О Почетных граж
данах Свердловской области». '
Вторая группа источников административно-поощрительных
норм — акты, в которых наряду со многими другими включены '
одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы i
РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», I
«О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Россий
ской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП *
РСФСР f
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение |
характеризуется следующими особенностями: 3
1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, * положительно оцениваемые субъектами власти;
2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает
как составная часть государственного контроля; '
3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдель- j.
ных индивидуальных или коллективных субъектов; f
4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго- }
тами, материальными ценностями и иными благами; &
5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях [, реализуется в форме правоприменения К сожалению, поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъек- * тов власти поощрять и крайне редко — субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле *" администрация наделена широкими дискреционными полномочиями;
§ 3 Поощрение в деятельности исполнительной власти 193
6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».
Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, художнику, изобретателю — признание
Основные принципы поощрительной деятельности — обосно-ваниость, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
Б. Виды поощрения
Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет
Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п).
Так, в п. 32 ст. 11 Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям, поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей».
Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти детей
Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги иностранных граждан перед Россией в развитии науки, успехи россиян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных исследованиях.
Все названные поводы являются абсолютными, а обусловленное ими поощрение — абсолютным.
Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использо-
194 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
ваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное освобождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».
Относительные поводы, относительное поощрение регламентируются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокращения срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП1, должна быть расширена до уровня общих правил административной ответственности. Нормы, поощряющие добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.
С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.
В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный симпозиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.
По содержанию поощрение может быть моральным, материальным, статутным и смешанным. Наиболее часто применяемое
1 В ст. 44 КоАП сказано: «Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него в небольших размерах наркотическое средство, которое оно приобрело или хранило без цели сбыта, освобождается от административной ответственности за действия, предусмотренные настоящей статьей».
§ 3 Поощрение в деятельности исполнительной власти 195
средсгво морального стимулирования — благодарность и грамота, а материального — премия, ценный подарок. Статутные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).
Возможно применение одновременно нескольких мер поощрения. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статутное поощрение, является смешанной. Например, присвоение звания Героя Российской Федерации, присуждение Государственной премии, присвоения звания «Почетный железнодорожник».
Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к которым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин города и др.) и локальные.
На основании норм административного права могут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллективных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские частл и другие организации, а также сложные организации: железные дороги, пароходства, города1.
Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государственные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без гражданства (только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство).
Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих поощрительную деятельность, то следует выделить централизованное и децентрализованное поощрение. Централизованное включает в себя поощрение, применяемое:
1) Президентом РФ;
2) Правительством РФ;
3) центральными органами исполнительной власти специальной компетенции РФ;
4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);
5) президентами, губернаторами, главами администраций субъектов Федерации и их правительствами.
В 90-х годах практика поощрения коллективных субъектов резко сократилась.
196 Глава 10 Методы деятельности исполнительной власти
К исключительной компетенции Президента РФ относится награждение государственными наградами, присуждение государственных премий.