Глава 8 Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
1) наличие компетенции у его автора;
2) соответствие его закону по существу;
3) соответствие цели закона;
4) принятие его в установленный законом срок;
5) соблюдение процессуальных правил издания акта.
Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, введением чрезвычайного положения). Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель им поручил принятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, это вопрос о компетентности автора решения.
Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом.
Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из районов1.
В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, считается незаконным.
Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключения специалистов (например, медицинского заключения при
1 См Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона // Сов гос и право. 1992. № 3
§ 3 Условия эффективности административных актов 165
решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей процедуры, соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.
Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при осуществлении правосудия, суд обязан проверить наличие этого признака.
Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты исполнительной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности. Это — выбор наименьшего зла.
В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:
а) есть прямое указание закона;
б) грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);
в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.)
для принятия акта;
и г) нарушен срок давности;
166 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
д) акт предписывает совершение преступления и т. д., и т. п.1
Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они нахо-- дятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные — вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.
Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых — важное условие его эффективности.
Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл2.
Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть офор-
1 Еще в артикулах Петра Первого указывались три условия необязательности приказа начальника, если требуемое деяние: а) «не касается службы»; б) «непристойно ей»; в) «не соединено с пользой его Величеству или государству».
Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр Первый установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно Указу. А ежели что прртивно, того отнюдь не делать.. Но должен командиру своему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним командирам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в небытность его — обер-прокурору, а ежели в них усмотрит противность, то доносить его Величеству, чтобы была сама истина».
2 К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помило
вать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова
«нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так,
в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении
«потеряли» двоеточие, и организация получила три машины по бумаге, в которой
значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец», а гражданину, ко
торому тоже была положена машина, ничего не досталось. •
§ 4. Процесс принятия административных актов
млены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.
Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Таким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта — важнейшие условия его качества, его эффективности. И такие требования должны предъявляться к каждому решению административной власти.