Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта)
Правовые акты — важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Управление — это искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.
Правовые акты — основная продукция государственной администрации. Это — самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т. д.
Рассматриваемым актам1 свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов — законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.
1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности. Издают их субъекты исполнительной власти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руководители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.
1 Болгарские ученые называют их административными актами См Стайное П , Ангелов А Административное право Народной Республики Болгарии М, 1960. В науке советского административного права ихбыло принято называть правовыми актами управления, но точнее название — административные акты
158 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.
3. Официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государственного аппарата, выражает волю государства, влечет служебные последствия.
4. Правовой акт исполнительной власти опирается на власт-ные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компе-тентного субъекта, который, используя свои полномочия, пре-вращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то го-сударственную власть следует сравнить с его матерью. Односто-ронность волеизъявления не означает, что субъекты админис-тративной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, пред-ложения.
5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права.
6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:
а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права;
б) они влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.
В них могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения.
§ 2. Виды административных актов 159
Итак, правовые акты исполнительной власти — это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия.В принципе совпадает с данным определение, которое дает Ж. Ведель '«Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в Одностороннем порядке администрацией в целях изменения юри-[цического предписания путем наложения обязанностей или пре-!цоставления прав»1.
Виды административных актов
В условиях огромного разнообразия рассматриваемых право-^ых актов существует множество критериев, позволяющих сгруп-Ьировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.
I. По юридическому содержанию следует различать несколько Категорий актов.
1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т. е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.
Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т. д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права.
По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить на:
а) акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские);
б) межведомственные акты;
в) внутриведомственные (в том числе локальные). 2. Индивидуальные акты — это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон-
1 Веделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973 С 138.
160 Глава 8 Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержащими отказы.
3. Общие акты содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. п.), либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т д.).
4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования.
П. По субъектам, принявшим административные акты, их можно поделить на три неравные группы.
1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает:
а) указы и распоряжения Президента РФ;
б) постановления и распоряжения Правительства РФ;
в) приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;
г) акты территориальных федеральных органов;
д) постановления и иные акты мэров, губернаторов;
е) акты органов исполнительной власти субъектов Федерации;
ж) приказы и иные акты руководителей местных государственных органов.
2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:
а) постановления судей по делам об административных правонарушениях;
б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение, акты Центробанка РФ.
3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.
III. По форме различают акты письменные, устные, конклю-дентные. Письменные являются разновидностью служебных до-