Основные принципы государственной службы
Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашает:
«Государственная служба основана на принципах:
1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия' обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах».
§ 5. Основные принципы государственной службы
Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:
1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);
2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);
3) профессионализма (п. 8, 10, 11, 12).
Законность и демократизм — общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм — это ее специфический принцип.
Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защиты служащих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти — эффективности.
Принцип законности означает признание:
а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;
б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;
в) приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Государственный служащий обязан строго соблюдать право-вые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.
В деятельности государственных служащих законность имеет^ три грани:
— всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юридических предписаний;
— служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;
:— служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица соблюдали его права.
Важнейшие проявления принципа демократизма государственной службы:
а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;
116 Глава 6 Государственная служба
б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».
Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должности, наличием заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей, и др.
Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;
в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в .рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию и материалы, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т. д. (ст. 9 закона);
г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.
Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).
Управленческая деятельность осуществляется на профессио- 'J нальной основе, т. е. постоянно, в течение определенного времени, v в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое f
§ 5 Основные принципы государственной службы 117
вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т. д. Принцип профессионализма государственной службы предполагает:
а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, систематическое повышение квалификации;
б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;
в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
г) политическую нейтральность государственной службы. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»1;
1 Бребан Г. Французское административное право М., 1988. С. 325—327.
5 3.1К 46
118 Глава 6. Государственная служба
д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;
е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).
Важнейшее средство обеспечения профессионализма — номенклатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм — стабильность — лояльность.
Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляются с учетом качества, стажа, важности их работы. Но значение, которое придается в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы — социально-правовой защите служащих.
Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной их деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления ими служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей он отвечает перед государством1.
В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.
1 За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет организация.
§ 5. Основные принципы государственной службы 119
На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее, отдавая предпочтение каким-то из них. Государство, в свою очередь, обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для общества работы служащих.
«Чиновничество в демократических странах — сила подчиненная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантированное им постоянное продвижение и повышенная пенсия — компенсация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора»1.
Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите служащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О государственной налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности работников Государственной налоговой службы»2; глава 62 Таможенного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных . органов Российской Федерации».
Социальная и правовая защита служащих предполагает:
а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории государственных «слуг»;
б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации служащих, увеличением стажа их работы, снижением реальной стоимости рубля;
в) создание нормальных условий труда служащих: обеспечение помещениями, транспортом, телефоном и т. д.;
г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение. В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;
д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, необходимо
1 Вселенский М. М. Номенклатура. М., 1991. С. 131.
2 Российская газета. 1992. 13 янв.
120 Глава 6. Государственная служба
стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное выполнение своих обязанностей.
Пути реализации служебной перспективы:
— стабильность служебных отношений;
— повышение уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;
— продвижение по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).
В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.
К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повышение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).
§ 6. Классификация государственных служащих
В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. В их круг входят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, компетентности и т. д.
Представляется, что для получения знаний, полезных для науки административного права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, основное внимание должно быть уделено классификации должностей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало правовых отличий (военная,
§ 6. Классификация государственных служащих 121
дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу между группировкой и классификацией.
Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их применения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке администра- • тивного права предложено много вариантов группировки должностей, а проблема их классификации еще ждет своего решения.
В ч. 3 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится:
«Государственная служба включает в себя:
1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два типа государственной службы.
Федеральная государственная служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризо- L- \ ванную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не /\^ упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически названный закон является законом об основах гражданской государственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о j том, что он регулирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.
Гражданская государственная служба может быть общей и специальной (в налоговых инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, достигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.
Разновидности милитаризованной службы — военная, мили- j /• цейская, таможенная внутренняя служба в системе МВД, воени- v зированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она 'T/J отличается от гражданской рядом особенностей.
Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории Служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья,
122 Глава 6 Государственная служба
причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, достигшие 18 (а в ряде случаев — 20) лет, военнообязанные, физически развитые. Очевидно, что указанные требования закономерно вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламентируемая специальными уставами. В-четвертых, у служащих • имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены единая форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%)1. В-седьмых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и материальную ответственность2.
Таким образом, в системе федеральной государственной службы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризован-,- ную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых 1 общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы s (например, военная по ведомственному признаку делится на служ-,\ бу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, свя-/ зи, путей сообщения и других ведомствах). »
В зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности государственные служащие, можно различать работающих в:
— представительных органах;
1 Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризованного труда трудовыми, а возникающие при их правовом регулировании правоотношения — трудовыми правоотношениями Действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом В то нее время " л активно идет сближение норм трудового и административного права, регламен-тирующих личные права служащих Так, работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы
2 См ст 16 КоАП РСФСР и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству» (ВВС СССР 1984 № 3 Ст 61)
§ 6 Классификация государственных служащих 123
— судебных органах;
— органах исполнительной власти;
— иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России, прокуратуре, Счетной палате и др.).
Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:
— высшие государственные должности государственной служ
бы (5-я группа); ч
— главные государственные должности государственной службы (4-я группа);
— ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);
— старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);
— младшие государственные должности государственной службы (1-я группа);
Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями служащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают'ответственность только должностных лиц, а во многих статьях этот признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответственности как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься определенные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным лицам относят не только служащих, но и граждан, которые выполняют свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).
Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех видов службы, и государственной, и в государственных организациях, и в негосударственных структурах (частных, религиозных и др.).
124 Глава 6 Государственная служба
Легальное определение должностного лица содержится в примечании к ст. 170 УК РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».
Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам,
ЧТО'
а) к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);
б) под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудо-вым коллективом, участком работы, производственной деятель-ностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государствен-ных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (началь-пики цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);
в) под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение кон-троля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме
§ 6 Классификация государственных служащих 125
обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, фина нсовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.)»1.
Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется следующее: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия»2. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности. Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.
В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими состоит в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.
В настоящее время возникли серьезные трудности при решении вопроса об уголовной ответственности руководителей коммерческих организаций. Дело в том, что в примечании к ст. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются служащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор акционерного общества, банка и т. д. не являются субъектами должностного преступления3. Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье начинается словами1 «Под должностными лицами в статьях настоящей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное эпределение действует только для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем эолее, нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.
Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания к ст. 170 или включение в УК специальной статьи,
1 Сов юстиция 1990 № 14 С 26
2 Ямполъская Ц А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права М, 1948 С 141
3 См Бюллетень Верховного Суда РФ 1995 № 2 С 7, № 6 С 8
126 Глава 6 Государственная служба
раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч. 1 ст. 164 УК Украины в редакции от 11 июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности, должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».
Государственных служащих — должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организа-ций, в которых они работают, и в отношении граждан и организа-ций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.
Среди не должностных лиц принято различать две группы слу-жащих. функциональных работников (программистов, операто-ров и т. д.) и вспомогательный персонал.
§ 7. Обязанности и права государственного служащего
Основной элемент каждой государственной должности — обя-занности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего вы-полнения обязанностей.
Многочисленные обязанности государственных служащих мож-но поделить: 1) на общеслужебные и 2) должностные. А среди первых можно различать функциональные обязанности и ограничения.
Функциональные обязанности связаны с выполнением служебного долга. Государственный служащий обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»):
а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
б) добросовестно исполнять должностные обязанности;
§ 7 Обязанности и права государственного служащего 127
в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;
е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
з) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.
Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.
Общеслужебные ограничения — тоже обязанности. Это запреты совершать определенную деятельность, они осуществляются путем бездействия Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан РФ (пассивное избирательное право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами обусловлено еще и реализацией принципа разделения государственной власти
128 Глава 6. Государственная служба
В соответствии со ст. 11 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий не вправе:
а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительством), кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
в) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; .
г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
ж) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Помимо названных выше ограничений социально-экономических прав служащих, закон ограничивает и некоторые их политические права. Государственный служащий не вправе:
и) быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления;
к) принимать без разрешения президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
§ 7. Обязанности и права государственного служащего 129
л) принимать участие в забастовках;
м) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Особым видом ограничений является обязанность государственных служащих