Согласительные процедуры как способ разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации

Черемушкина Елена Александровна

студентка 2 курса магистратуры Волго-Вятского института (филиала)

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Киров

Научный руководитель: Липень Сергей Васильевич

профессор кафедры теории государства и права

Университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

доктор юридических наук

АННОТАЦИЯ

В статье проводится анализ существующих понятий согласительных процедур; приводится классификация разногласий, возникающих между органами государственной власти; рассматриваются виды согласительных процедур; обосновывается необходимость дальнейшего развития института согласительных процедур как наиболее эффективного способа преодоления разногласий между органами государственной власти, возникающих в процессе их деятельности.

Ключевые слова: согласительные процедуры, органы государственной власти, разногласия.

Conciliation as a way of resolving disagreements between state authorities of the Russian Federation

Cheremushkina E.A.

second- years student of magistracy the Volgo-Vyatsky Institute (branch) of Moscow State

University of Law named after O.E. Kutafin (MSAL), Kirov

Annotation:

The article analyzes the existing concepts of conciliation procedures; the classification of disputes arising between public authorities; examines the types of conciliation procedures; the necessity of further development of the Institute of conciliation as the most effective way to resolve differences between the governmental authorities, arising in the course of their activities.

Key words:conciliation procedure, public authorities, differences.

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений неразрывно связано с организацией системы органов государственно власти. Урегулирование вопросов полномочий государственных органов осуществлять публичную власть, механизмов их формирования, деятельности, досрочного прекращения полномочий и ответственности присуще исключительно конституционному праву.

Важное конституционное значение имеют также вопросы установления компетенции органов государственной власти, регулирования механизма взаимодействия субъектов конституционных правоотношений в рамках законодательно установленных полномочий и функций.

Единство системы органов государственной власти обеспечивается посредством конституционно-правовых механизмов взаимодействия ветвей власти, а при их отсутствии – сложившейся традицией политических взаимоотношений, взаимных компромиссов, совместного поиска новых правовых решений. В условиях построения Российской Федерации как правового государства вопрос сотрудничества, достижения консенсуса и согласованности в деятельности государственных органов власти особо актуален. Одним из способов, призванных обеспечивать координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти, является применение согласительных процедур.

Механизм согласительных процедур в Российской Федерации как способ разрешения правовых конфликтов впервые был предусмотрен в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федеративного договора от 31 марта 1992 года, споры по вопросам, указанным в пунктах 1 и 2 статьи VI Федеративного договора, разрешаются с использованием согласительных процедур в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации [1].

Возрастающее значение использования согласительных процедур для разрешения разногласий породило необходимость их правового регулирования. Еще в октябре 1995 г. Президент Российской Федерации возложил на Комиссию при Президенте по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации подготовку предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации [2].

Однако указанное поручение не повлекло за собой каких-либо результатов. Вопрос о необходимости принятия закона, регламентирующего механизм согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти, вставал неоднократно, в Государственную Думу вносились соответствующие законопроекты. В 2003 году Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан подготовило и внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который не нашел поддержки депутатов Государственной Думы [3].

На сегодняшний день термин «согласительные процедуры» не имеет законодательного определения. По юридическому энциклопедическому словарю, согласительные процедуры – это «регламентированная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой основе. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на пути устранения спорных ситуаций» [4].

В словаре Конституционного права согласительные процедуры определены как «конституционно – правовые средства разрешения разногласий, возникающих между участниками конституционно-правовых отношений» [5].

В юридической науке под согласительными процедурами понимается урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами конституционно-правовой коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между ними [6].

Механизм согласительных процедур оказывает большое влияние на качественность, легитимность, реализуемость, сбалансированность принимаемых органам и государственной власти решений.

Принятое с использованием согласительных процедур решение или закон приобретает характер общей воли, а сам закон или решение приобретает качество правового и изначально наделяется качеством реализуемости. Несогласованность в деятельности государственных органов, напротив, ведет к принятию законов и управленческих решений, не соответствующих общественным ожиданиям, коллизиям в праве, а также затягиванию процесса принятия необходимых государству законов [7].

Тем не менее, функционирование системы органов государственной власти Российской Федерации невозможно без споров и разногласий.

Е.В. Комбарова предлагает следующую классификацию разногласий, возникающих в системе органов публичной власти Российской Федерации:

1) по сфере возникновения: межинституциональные (между законодательными, исполнительными и судебными органами власти) и внутрисистемные (связанные с внутренней работой органов законодательной, исполнительной, судебной власти);

2) по уровням осуществления власти: между федеральными и региональными органами государственной власти; между региональными и муниципальными органами власти [8].

В научной литературе приводятся иные основания классификации разногласий. Так, Н.И. Каргапольцева проводит классификацию разногласий, возникающих между органами государственной власти, исходя из следующих оснований:

1) по характеру возникших противоречий: объективные, связанные с наличием реальной проблемы, и субъективные, обусловленные различными оценками тех или иных событий, а также наличием у каждой из сторон своей позиции по решению того или иного вопроса;

2) по субъектному составу: между коллективными органами государственной власти и единоначальными;

3) в зависимости от форм осуществления функций государственных органов: разногласия, возникшие в ходе осуществления законотворческой, управленческой, судебной и контрольно-надзорной деятельностей органов государственной власти [9].

На сегодняшний день в федеральном законодательстве не определены виды согласительных процедур. Представление о том, какие согласительные процедуры могут быть использованы для разрешения споров и разногласий между органами государственной власти, можно получить из отдельных конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 70 Устава Вологодской области споры между Законодательным Собранием области, Губернатором области, Правительством области по вопросам осуществления их полномочий разрешаются посредством создания комиссий, рабочих групп, осуществления иных согласительных процедур, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, законами области, а также в судебном порядке. Согласно ст. 84 Устава города Москвы органы государственной власти города Москвы стремятся решать споры и разногласия путем переговоров, консультаций, с помощью создаваемых на паритетной основе согласительных и иных комиссий, других согласительных процедур либо в судебном порядке.

Таким образом, в связи с разнообразием видов возникающих между органами государственной власти разногласий, средства и методы их разрешения, используемые в рамках согласительных процедур, также различны: консультации, создание рабочих групп и согласительных комиссий, ведение переговоров, посреднические процедуры, участие Президента Российской Федерации в разрешении разногласий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Ю.А. Тихомиров обоснованно утверждает, что «выбор видов процедур и их правильное применение приводят к хорошим результатам» [10].

Переговоры являются одним из наиболее эффективных средств разрешения разногласий. В рамках переговоров возможно непосредственное взаимодействие между спорящими органами государственной власти. Именно по итогам проведения переговоров возможно достижение консенсуса в решении спорного вопроса с предварительным обсуждением разнообразных вариантов разрешения возникшей проблемы посредством установления диалога между сторонами.

В качестве разновидности переговоров А.В. Никитина выделяет консультации [11]. Сущность консультаций заключается во взаимном информировании о действительных намерениях и действиях органов государственной власти и их должностных лиц в связи с реализацией своих полномочий. Таким образом, консультации выполняют не только функцию разрешения разногласий, но и функцию их предупреждения.

Одним из видов согласительных процедур является «включение» в процесс урегулирования разногласия третьего, как правило, не заинтересованного напрямую в результатах разрешения спора лица. В юридической литературе указанный вид согласительных процедур именуется как посредничество. Основной задачей посредника является согласование позиций органов государственной власти, участвующих в споре, в том числе внесение собственных предложений по разрешению возникших разногласий. Подобными полномочиями наделен Президент Российской Федерации: в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективность использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти во многом зависит от скоординированности и последовательности действий по их применению. Н.И. Каргапольцева выделяет следующие этапы в процессе согласительных процедур:

1. выявление разногласий в деятельности органов государственной власти;

2. создание согласительной комиссии и выдвижение предложений по преодолению возникших противоречий;

3. обсуждение высказанных вариантов преодоления разногласий и достижение сторонами консенсуса;

4. вынесение решения по результатам согласительной процедуры [12].

Таким образом, применение согласительных процедур в качестве способа разрешения разногласий между органами государственной власти обладает множеством преимуществ: экономия затрат времени на разрешение разногласий; гибкость и вариативность в выборе средств и методов разрешения спора; возможность не только разрешения, но и предотвращения конфликта.

Несмотря на преимущества применения согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти, их использование сопровождается значительными сложностями ввиду отсутствия законодательного урегулирования круга субъектов, порядка и формы проведения соответствующих процедур, юридических последствий.

Принятие нормативных правовых актов, регулирующих механизм применения согласительных процедур, безусловно способствовало бы их более активному использованию в практике разрешения разногласий между органами государственной власти. Принятие соответствующих законов позволило бы органам государственной власти более эффективно и единообразно разрешать противоречия в процессе осуществления государственных полномочий.

Примечания

1. Федеративный договор от 31.03.1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» // «Федеративный договор: Документы. Комментарий», М., 1994

2. Указ Президента РФ от 5 окт. 1995 г. № 1007 (утратил силу) «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»: // СЗ РФ. 1995. № 41. Ст. 3875

3. Матейкович М.С. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти // Государство и право. 2007. № 3. С. 19.

4. Юридический энциклопедический словарь/ Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 46.

5. Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь/ под общ. Ред. И.В. Червонюка. М.: Юрид. лит. 2002. 432 с.

6. Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 26.

7. Каргапольцева Н.И. Согласительные процедуры как эффективный способ разрешения разногласий в деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2015. №5. С. 27.

8. Комбарова Е.В. Конституционно-правовой механизм разрешения разногласий в системе органов публичной власти РФ: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 5.

9. Каргапольцева Н.И. Согласительные процедуры как эффективный способ разрешения разногласий в деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2015. №5. С. 28.

10. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 99.

11. Никитина А.В. Споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации: понятие и механизмы разрешения// Вестник ХГАЭП. 2013. № 6 (68). С. 41.

12. Каргапольцева Н.И. Согласительные процедуры как эффективный способ разрешения разногласий в деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2015. №5. С. 28.

Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления: современные тенденции развития

Щукина Анна Михайловна

студентка 1 курса магистратуры

Волго-Вятского института (филиала)

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Киров

АННОТАЦИЯ

В статье проанализированы место и роль главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления, проанализированы современные тенденции развития законодательства, регулирующего вопросы статуса и полномочий глав муниципальных образований, а также вопросы назначения на их должность.

Ключевые слова: глава муниципального образования, полномочия, органы местного самоуправления, высшее должностное лицо, устав муниципального образования.