Глава 1. Теоретическая и методологическая основы налогового администрирования.

Введение

Переход России к рыночной экономике и интеграция в международное экономическое сообщество определили необходимость радикальной перестройки налоговых отношений путем проведения налоговой реформы. Налоговая реформа, направленная на создание эффективной налоговой системы, развитие экономики и увеличение валового внутреннего продукта находится на завершающем этапе. Основные меры по совершенствованию налоговой системы, которые заключаются в ее упрощении, повышении экономической обоснованности взимаемости налогов и сборов, снижении налоговой нагрузки на экономику, в настоящее время уже осуществлены.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» от 12 июля 2004 года в качестве основной проблемы, требующей решения в области налоговой реформы, указывается, что «налоговая реформа пока в малой степени затрагивает вопросы налогового администрирования». При этом подчеркивается, что «работу налоговых инспекций следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требований налогового законодательства и качество работы с налогоплательщиком».

Снижение налоговой нагрузки на экономику сопровождается уменьшением поступлений налоговых доходов в бюджет. Восполнить выпадающие налоговые доходы необходимо за счет дополнительных мер, основными среди которых является повышение собираемости налогов и совершенствование налогового администрирования. Уровень собираемости налогов является индикатором качества функционирования системы налогового администрирования. Налоговое администрирование является основой для повышения собираемости налогов. В период с 1999 по 2004 гг. уровень собираемости налогов составлял не более 70% к максимальной сумме налоговых поступлений[1]. Данный результат позволяет сделать вывод об актуальности исследования системы налогового администрирования, выявления и решения проблем в функционировании данной системы. Нельзя решить проблемы, негативно влияющие на собираемость налогов без создания современной, адаптированной к рыночной экономике системы налогового администрирования, что также подтверждается зарубежным опытом в области налоговых отношений.

Однако в настоящее время, проблемы налогового администрирования существуют, как в области его практического функционирования, так и в области теории.

В России понятие «налоговое администрирование» было внесено в теорию и методологию налоговых отношений с переходом на рыночную экономику. К настоящему времени выполнен круг исследований, посвященных аспектам сущности и содержания, а также практическим вопросам налогового администрирования. Эти направления нашли отражение в работах Анашкина А.К., Бобоева М.Р., Груниной Д.К., Дадашева А.З., Кашина В.А., Князева В.Г., Красницкого В.А., Мишустина М.В., Оспанова М.Т., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Паскачева А.Б., Перонко И.А., Ханафеева Ф.Ф., Черника Д.Г., Шаталова С.Д., Юткиной Т.Ф. и др. Вместе с тем до настоящего времени не достигнуто единства мнений относительно определения сущности данной проблемы. Недостаточно изучены вопросы содержания, комплексного формирования и функционирования налогового администрирования.

Значительная часть научных работ охватывает только правовые и организационные аспекты налогового администрирования. Недостаточно уделено внимание теоретическому обоснованию налогового администрирования, анализу факторов, влияющих на его формирование, вопросам перспективного развития налогового администрирования в России.

Необходимость решения теоретических и практических вопросов налогового администрирования как основы для повышения собираемости налогов предопределила актуальность темы исследования.

Целью исследования является разработка и научное обоснование комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования в России.

Поставленная цель определила задачи исследования:

1. Изучить теоретическую основу налогового администрирования, определить его сущность, содержание и значение в повышении собираемости налогов.

2. Проанализировать практику функционирования системы и субъектов налогового администрирования, определить ее недостатки и возможность их устранения.

3. Разработать предложения по совершенствованию налогового администрирования, определить особенности, тенденции и перспективы его развития в России.

Объектом исследованияявляетсяналоговое администрирование, как основа повышения собираемости налогов.

Предмет исследования - сущность, содержание и практика налогового администрирования на современном этапе экономического развития России.

Теоретическую и методологическую основу исследованиясоставили научные труды российских ученых по вопросам налоговых отношений. В основу были положены материалы научно-исследовательского Финансового института Министерства финансов Российской Федерации, Государственного научно-исследовательского института развития налоговой системы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, кафедры «Налоги и налогообложение» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, кафедры экономики и управления Всероссийской Государственной Налоговой Академии Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. При проведении исследования использовались практические материалы Конституционного Суда Российской Федерации, Государственной Думы Федерального собрания России, Администрации Президента Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов России, Министерства экономического развития и торговли России, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам[2], Государственного таможенного комитета Российской Федерации, статистические данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, законодательство Российской Федерации. В работе также были использованы материалы российских средств массовой информации. Методика исследования основана на использовании диалектической логики и системного подхода. В процессе работы применялись общенаучные методы и приемы: моделирование, группировка, прогнозирование, абстрактно-логические и сравнительно-исторические методы, что позволило получить достоверные научные знания и наиболее полно организовать научный поиск для достижения поставленной цели и решения исследовательских задач. Для обобщения зарубежной и российской практики налогового регулирования применялись методы статистической обработки данных, методы сопоставления, использовались сравнительный анализ и синтез.

Вопросы взаимодействия субъектов налогового администрирования.

Результаты анализа практики механизмов налогового администрирования позволяют сделать вывод о том, что одной из основных причин низкой эффективности их функционирования и как следствие низкого уровня собираемости налогов, наряду с несовершенством законодательства, регулирующего налоговые отношения, является низкое качество функционирования субъектов налогового администрирования в области их взаимодействия.

Исследование налоговых поступлений и практики налогового администрирования позволяет сделать вывод о том, что большая часть основных вопросов по решению задач налогового администрирования находятся в компетенции налоговых органов. В этой связи в рамках диссертации был проведен анализ взаимодействия данного субъекта налогового администрирования, область взаимодействия которого определяется задачами налогового администрирования.

Взаимодействие налоговых органов с представителями исполнительной власти по вопросам налогового администрирования в основном осуществлялось в соответствии с соглашениями (регламентом), совместными приказами, утвержденными планами и протоколами совместных совещаний по трем основным направлениям:

· совместные контрольные мероприятия;

· информационное взаимодействие;

· разработка нормативно-правовых актов.

В работе проведен анализ взаимодействия налоговых органов с Министерством финансов России, Государственным таможенным комитетом России (с 9.03.2004 Федеральная таможенная служба России (далее таможенные органы)), Федеральной службой налоговой полиции (с 11.03.2003 Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (далее правоохранительные органы), а также с кредитными организациями (банками).

В вопросах взаимодействия налоговых органов и Министерства финансов России необходимо уделить внимание периоду с 09.03.2004 г., когда началась административная реформа, которая, являясь институциональным фактором, влияет на формирование налогового администрирования.

В результате данной реформы произошли изменения в организационно-функциональной структуре субъектов налогового администрирования. Министерство налогов и сборов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.04 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее Указ № 314) было реорганизовано в Федеральную налоговую службу России и подчинено Министерству финансов Российской Федерации. Полномочия по определению налоговой политики, все полномочия по изданию нормативных правовых актов, трактующих или разъясняющих налоговое законодательство, утверждение налоговых деклараций и порядка их заполнения были закреплены за Министерством финансов. Налоговые органы сохранили следующие полномочия: осуществление контроля и надзора за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов; выдача шести видов лицензий; осуществление государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; регистрация договоров концессии и контрольно-кассовой техники; ведение учета налогоплательщиков; бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах, законодательстве о налогах и сборах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов; осуществление возврата или зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, а также пеней и штрафов. В тоже время к полномочиям налоговых органов добавились полномочия по принятию решений об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней и по представлению интересов государства в делах о банкротстве. Необходимо отметить, что в результате административной реформы основной функцией Министерства финансов в области налоговых отношений стало нормотворческая деятельность, а налоговых органов – контроль и надзор. Разделение полномочий должно было положительно повлиять на качество налогового администрирования и уровень собираемости налогов, так как в данном случае предусмотрены меры по исключению случаев возникновения юридических коллизий.

Результаты анализа практики налогового администрирования до проведения административной реформы позволяют сделать вывод о том, что в данный период возникали проблемы, как в определении приоритета издаваемых Министерством финансов России и налоговыми органами нормативно-правовых актов, так и в вопросах разграничения полномочий между ведомствами. В частности, Министерство финансов России выступало разработчиком положений по бухгалтерской отчетности (ПБУ), в тоже время положения некоторых писем и разъяснений налоговых органов создавали коллизию с прописанными в ПБУ положениями, что, безусловно, негативно влияло на качество налогового администрирования, и создавало для налогоплательщика ситуацию неопределенности. Однако после начала административной реформы вопросы разграничения полномочий данных субъектов налогового администрирования сохранялись.

Функции по разъяснению налогового законодательства Указом № 314 были распределены между Министерством финансов России и налоговыми органами.

Однако, как показал анализ практики налогового администрирования, проблема разделения полномочий по вопросам информирования налогоплательщиков оставалась нерешенной. Несмотря на то, что согласно п. 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщик имел право получать от Министерства финансов разъяснения по вопросам применения налогового законодательства, а от налоговых органов информацию о налоговом законодательстве, а также о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, на практике встречались вопросы, решение которых находились в компетенции обоих ведомств. Данная ситуация несомненно создавала юридические коллизии, усиливаемые отсутствием нормы в законодательстве, позволяющей Министерству финансов отменять решение налоговых органов. В тоже время в рамках проведения административной реформы были внесены изменения в статью ст. 111 части первой Налогового кодекса РФ, освобождающей от ответственности налогоплательщиков, которые руководствовались официальными разъяснениями. Теперь в данной статье упоминаются только финансовые и «иные уполномоченные» органы. Однако, что подразумевается под «иными уполномоченными органами» законодательством установлено не было, также неясным оставался вопрос, освобождают ли от ответственности полученные разъяснения в налоговых органах.

Безусловно, данные юридические коллизии снизили качество налогового администрирования, для налогоплательщика была создана не благоприятная среда, что противоречит современным принципам государственной политики в области налоговых отношений. Результаты исследования данного вопроса позволяют сделать вывод, что возникновение данных проблем связано с не достаточной проработанностью нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие данных субъектов налогового администрирования.

Анализ взаимодействия налоговых органов с таможенными органами в период с 1999 по 2004 гг. позволил сделать вывод о том, что совместная работа налоговых органов и таможенных органов была хорошо организована.

Взаимодействие налоговых органов с таможенными органами имеет большое значение при проведении проверок исполнения налогоплательщиками своих обязанностей. Налоговые органы в период с 1999 по 2004 гг. непрерывно получали от таможенных органов обширный массив информации. В данный период совместными усилиями обоих ведомств удалось решить основные вопросы по осуществлению полномасштабного информационного обмена. Так, по данным налоговых органов, изменение периодичности передачи из таможенных органов в налоговые органы сведений паспортов сделок, учетных карточек таможенно-банковского валютного контроля с ежеквартальной на ежемесячную дало возможность налоговым органам оперативно использовать данную информацию при проведении камерального контроля, а также при проверках по вопросам правомерности возмещения НДС. Только за 9 месяцев 2002 года налоговыми органами с использованием информации, полученной от таможенных органов, правонарушения выявлены у 12 тыс. участников внешнеэкономической деятельности, отказано в возмещении НДС на сумму 9,3 млрд. руб., до начислено налогов на сумму 5,7 млрд. руб.[65]

В период с 1999 по 2004 гг. налоговые органы и таможенные органы активно проводили работу, направленную на интеграцию усилий в борьбе с уклонением от уплаты налогов.

В 1999 году в распоряжении Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. № 301-р говорилось о необходимости принятия предложения налоговых органов, правоохранительных органов, таможенных органов, Валютно-экономической комиссии Правительства Российской Федерации о создании межведомственной автоматизированной информационной системы федеральных органов исполнительной власти «Доход», а также образовании рабочей группы, для организации разработки и внедрения системы «Доход», из представителей налоговых органов, правоохранительных органов, Министерства финансов России, Министерства юстиции России, Министерства обороны России, таможенных органов, Валютно-экономической комиссии Правительства Российской Федерации, и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций. Данное распоряжение способствовало улучшению качества налогового администрирования.

В 2000 году в целях повышения эффективности взаимодействия и координации работы налоговых органов и таможенных органов при выполнении задач, возложенных законодательством РФ на данные субъекты, в том числе по совершенствованию налогового и таможенного законодательства, а также контролю за соблюдением участниками внешнеэкономической деятельности требований указанного законодательства был издан совместный приказ «О взаимодействии МНС России и ГТК России» от 8 июня 2000 года № 481. Приказом были определены основные направления работы Межведомственной рабочей группы налоговых органов и таможенных органов, созданной в соответствии с приказом от 04.11.99 № 755/АП-З-01/347, организационно-контрольные мероприятия, информационное взаимодействие, методологическое и правовое обеспечение совместной деятельности налоговых и таможенных органов.

Также в 2001 году совместный приказ налоговых органов и таможенных органов от 21.08.2001 № 830/БГ-3-06/299 «Об усилении таможенного и налогового контроля при декларировании товаров в соответствии с таможенным режимом экспорта», предусматривающий регистрацию декларантом при помещении товаров под таможенный режим экспорта копий счетов-фактур, полученных организацией - собственником экспортируемых товаров от продавца экспортируемых товаров, в налоговом органе, способствовал улучшению качества налогового администрирования. В частности, на стадии регистрации счетов-фактур территориальные налоговые органы получали информацию о намерении осуществления экспортных операций большим числом организаций и индивидуальных предпринимателей, которыми ранее не представлялись в установленном порядке декларации по НДС по операциям, облагаемым по налоговой ставке 0 %, а также которые впервые осуществляли реализацию товаров на экспорт. При этом выявлялись налогоплательщики, представляющие «нулевые балансы» или не представляющие отчетность, значительная часть из которых была зарегистрирована по утерянным паспортам или паспортам умерших лиц. [66] Приказ позволил существенно увеличить период, в течение которого налоговые органы имели возможность проводить контрольные мероприятия до принятия ими решения о возмещении НДС. После введения его в силу в 2001 году, порядка 500 экспортеров перестали предъявлять к возмещению НДС на совокупную сумму более 2 млрд. руб. [67]Налоговыми органами совместно с таможенными органами в 2002 году было проведено 1575 налоговых проверок, из них по 409 проверкам выявлены нарушения и дополнительно начислено платежей в сумме 973,6 млн. рублей.[68]

Взаимодействие налоговых органов с таможенными органами при решении задач налогового администрирования, осуществляемое по трем основным направлениям (совместные контрольные мероприятия, информационное взаимодействие и разработка нормативно-правовых актов), можно признать самым результативным.

В период с 1999 по 2004 гг. налоговые органы на постоянной основе взаимодействовали с правоохранительными органами. Проводились совместные выездные проверки юридических и физических лиц. По результатам проверок до начислялись платежи в бюджет и целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды (включая финансовые санкции). В данный период одним из приоритетных направлений совместной деятельности было осуществление контроля за налоговыми платежами в бюджет через «проблемные» банки. Для предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых путем проведения организациями фиктивных платежей через неплатежеспособные банки, налоговыми органами был установлен порядок оперативной передачи своими территориальными органами в органы налоговой полиции сведений о налогоплательщиках при открытии ими расчетных счетов в таких банках. Также на места были направлены соответствующие методические рекомендации налоговым органам.

В результате совместных мероприятий налоговых и правоохранительных органов пресечена противоправная деятельность руководителей АКБ «Банк Малого Бизнеса». Прокуратурой г. Москвы по данному факту возбуждено уголовное дело. Принятыми мерами предотвращено хищение средств, предназначенных для направления в бюджет на сумму более 1,2 млрд. рублей.[69]

Территориальными налоговыми органами совместно с правоохранительными органами в 2002 году были проведены 13393 выездные налоговые проверки, или 1,9 % к общему количеству таких проверок, проведенных в этом периоде. По их результатам дополнительно начислено налоговых и других платежей с учетом налоговых санкций и пеней 22673 млн. рублей, из которых взыскано 6954 млн. рублей (30,7 %).[70]

Вместе с тем, организация и результаты работы, проводимой правоохранительными органами по розыску налогоплательщиков, не предоставляющих отчетность о своей деятельности, были малоэффективны.

Налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, в 2002 году направили в правоохранительные органы 13,4 тыс. материалов на сумму дополнительно начисленных платежей - 96,7 млрд. рублей, однако было возбуждено только 2,6 тысяч уголовных дела.[71]

Количество возбужденных уголовных дел в 2002 году по сравнению с 2001 годом уменьшилось на 1,5 тыс. (с 4,1 тыс. до 2,6 тыс.), удельный вес материалов, по которым отказано в возбуждении уголовных дел, составил 77 % и по сравнению с 2001 годом увеличился на 3 процентных пункта (при этом количество указанных материалов уменьшилось на 3 тыс. и составило 9,8 тыс.).[72]

По состоянию на 1 января 2003 года в правоохранительные органы налоговыми органами были направлены материалы для проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении 478 тыс. организаций, не представляющих налоговую отчетность (40 % от их общего количества), из них налоговой полицией и органами внутренних дел было установлено местонахождение 29 тыс. организаций (6 %).[73]

В 2003 году налоговыми органами с участием правоохранительных органов проведены 4452 выездные проверки организаций и 1086 проверок физических лиц. По результатам указанных проверок в бюджет до начислено платежей на сумму 47,7 млрд. руб., что на 25 млрд. руб. или более чем в 2 раза, больше, чем в 2002 году. А в расчете на одну выездную проверку организации доначисления возросли в 5 раз (с 2,3 до 11,5 млн. руб.). И это несмотря на снижение более чем в 2 раза количества совместных выездных проверок.[74]

В 1-м полугодии 2003 года налоговыми органами при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки состава преступления, направлено в правоохранительные органы 4,9 тыс. материалов (на сумму дополнительно начисленных платежей порядка 40 млрд. руб.). Количество же рассмотренных ими материалов за указанный период по сравнению с 1-м полугодием 2002 года сократилось на 2,6 тыс., или на 38%, а количество возбужденных по ним уголовных дел — на 1060 (с 1508 до 448), или в 3,4 раза.[75]

Изменение данных показателей в основном связано с упразднением с 1 июля 2003 года Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» и передачей функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Организация взаимоотношений с органами внутренних дел в 2003 году была одним из главных направлений работы налоговых органов. Вместе с Главным управлением по налоговым преступлениям МВД России удалось в основном разработать методологическую базу межведомственного взаимодействия, в том числе: рамочное соглашение о взаимодействии налоговых органов и МВД России, регламентирующее основные направления совместной деятельности двух ведомств; порядок организации и проведения налоговыми органами выездных проверок с участием органов внутренних дел; порядок передачи материалов о нарушении законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки преступления, в органы внутренних дел. Сравнивая результаты выездных проверок, проведенных налоговыми органами с участием органов внутренних дел во 2-м полугодии 2003 года, с итогами 1-го полугодия, когда проверки осуществлялись с участием органов налоговой полиции, можно сделать вывод о том, что при снижении количества выездных проверок организаций, проведенных с участием органов внутренних дел во 2-м полугодии 2003 года, по сравнению с количеством проверок, проведенных с участием органов налоговой полиции в 1-м полугодии того же года, и снижении удельного веса указанных проверок в общем количестве выездных проверок с 2 до 0,5% сумма до начисленных платежей в бюджет по результатам этих проверок увеличилась в 4 раза, и в расчете на одну выездную проверку организации, в ходе которой выявлены нарушения, доначисления возросли в 2,5 раза (с 861 тыс. до 2,2 млн. руб.).[76] Таким образом, качество совместных проверок возросло.

Анализ практики налогового администрирования в период с 1999 по 2004 гг. показал, что банки играли особую роль в системе взаимодействия субъектов налогового администрирования.

По налоговому законодательству банки обязаны своевременно исполнять поручения налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов на перечисление налогов и сборов в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды, а также исполнять инкассовые поручения (распоряжения) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов [5, п. 1 ст. 60]. Также согласно п. 1 статье 86 НК РФ банки обязаны предоставлять налоговым органам информацию об открытии (закрытии) счетов организаций и индивидуальных предпринимателей, а также выдавать справки по указанным операциям и счетам[77].

Выполнение этих функций свидетельствует о значимости банков в обеспечении своевременного поступления налоговых платежей в бюджет, влиянии на уровень собираемости налогов, а также в выявлении и пресечении налоговых правонарушений их клиентами. Поэтому вопросы взаимодействия налоговых органов с банковской сферой являются достаточно актуальными.

Анализ показал, что в 1999 году многими банками нарушались режимы операций по счетам организаций. Недобросовестные налогоплательщики, используя пробелы в налоговом законодательстве, сознательно перечисляли платежи через проблемные банки, в результате чего платежи не попадали в бюджет. Работа по реструктуризации банковской системы и совершенствованию порядка исполнения банками обязанностей по перечислению налоговых платежей в бюджет проводилась малоэффективно. Повсеместно выявлялись многочисленные случаи задержек исполнения поручений налогоплательщиков, а также инкассовых поручений налоговых органов на перечисление платежей в бюджет, в том числе и при наличии средств на счетах кредитных организаций и клиентов.

В то же время налоговыми органами не принимались эффективные меры по пресечению фактов нарушений исполнительской дисциплины кредитными организациями, правоохранительными органами не инициировалось привлечение руководителей коммерческих банков к ответственности за задержки перечисления платежей в бюджет при наличии средств на счетах кредитных организаций и их клиентов, что также негативно повлияло на уровень собираемости налогов.

Также низкий уровень собираемости налогов в бюджет был вызван наличием большого количества убыточных банков.

В Калужской области на период проверки Счетной палатой[78] 36 организаций области представили в налоговые органы копии платежных поручений с приложением выписок банков с расчетных счетов на сумму 24,5 млн. рублей, которые в бюджет не поступили. Из них 18,2 млн. рублей (74 %) приходятся на банки, находящиеся в г. Москве. Тем не менее, в соответствии с п. 2 статьи 45 НК РФ эти организации считались выполнившими свои налоговые обязательства.

Результаты анализа практики взаимодействия налоговых органов и банков позволяют утверждать, что отдельные банки искусственно создавали ситуацию с отсутствием денежных средств на расчетных счетах своих клиентов, зачисляя денежные средства, поступившие в оплату поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг), на ссудные счета, минуя расчетные счета, в том числе путем заключения сделок по уступке требования перевода долга, а также зачетом векселей в погашение ссудной задолженности, что становилось причиной задержки исполнения платежных инкассовых поручений на перечисления налоговых и других платежей в бюджет.

Проверки Счетной палаты свидетельствовали об использовании организациями в расчетах множества счетов в различных банках. Так, АК «АЛРОСА» по состоянию на 1 апреля 1999 года имела 174 различных счета более чем в 40 банках.[79] Следует отметить, что действующая норма Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» об открытии счетов недоимщиков, безусловно, была малоэффективна. Однако при соответствующих доработках законодательства, регулирующего налоговые отношения, необходимо вернуться к рассмотрению данного вопроса.

Из-за отсутствия денежных средств на корреспондентских счетах ряда кредитных организаций, обслуживающих налогоплательщиков, сумма недопоступления в бюджетную систему Российской Федерации на 1 января 2001 года составляла 31547,1 млн. рублей.[80] По данным налоговых органов, сумма денежных средств, списанных с расчетных счетов налогоплательщиков, но не зачисленных на счета по учету доходов бюджетов, по состоянию на 1 января 2002 года составляла 33,1 млрд. рублей, в том числе по федеральным налогам и сборам – 31,0 млрд. рублей. При ликвидации кредитных организаций большая часть их задолженности по платежам в бюджет оставалась непогашенной.

Проверками, проведенными Счетной палатой[81] в чердаклинском предприятии «Исток» и ОАО «Ульяновскцемент» (Ульяновская область), установлено, что эти организации в 2001 году осуществили фиктивную уплату налогов через неплатежеспособные банки в суммах соответственно 50,0 млн. рублей и 20,0 млн. рублей. По указанным фактам правоохранительными органами были проведены дополнительные проверочные мероприятия, в результате которых в отношении руководителей организаций возбуждены уголовные дела, квалифицированные как мошенничество, совершенное в крупном размере. По чердаклинскому предприятию «Исток» платежные поручения на уплату налогов в федеральный бюджет в сумме 58,7 млн. рублей были отозваны и указанная сумма восстановлена в недоимку.

Проблема неисполнения платежных поручений клиентов на перечисление налоговых платежей в бюджет коммерческими банками в 2002 году оставалась одним из основных факторов уменьшающих уровень собираемости налогов. Причиной такой ситуации была также проблема исполнения юридическим лицом обязанности по уплате налога в бюджет, через неплатежеспособные банки.

По данным налоговых органов, сумма денежных средств, списанных с расчетных счетов налогоплательщиков, но не зачисленных на счета по учету доходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, по состоянию на 1 января 2003 года составляла 33074,0 млн. рублей, из них по федеральным налогам и сборам – 30870,9 млн. рублей.[82] При ликвидации коммерческих банков большая часть их задолженности по платежам в бюджетную систему Российской Федерации оставалась непогашенной. В ликвидированных банках на 1 января 2003 года остались не перечисленными федеральные налоги и сборы в сумме 7293,3 млн. рублей, или 23,6 % от суммы денежных средств, списанных с расчетных счетов налогоплательщиков, но не зачисленных на счета по учету доходов бюджетов.[83]

В 2003 году объем поступлений налогов и сборов от кредитных организаций в бюджет (за исключением единого социального налога) сократился по сравнению с 2002 годом на 2% и составил 55476,3 млн. руб. (2,1% от объема совокупных поступлений налогов и сборов на территории Российской Федерации). В 2002 году эти цифры составляли 56413,5 млн. и 31055,2 млн. руб. (55%) соответственно[84].

Однако анализ практики взаимодействия налоговых органов и банков за 2003 год позволил сделать вывод об улучшении качества налогового администрирования в данной области.

В 2003 году налоговыми органами была проведена работа по методологическому, организационному и информационному обеспечению своих подразделений для усиления контроля за соблюдением кредитными организациями законодательства о налогах и сборах. Особое внимание уделялось[85]:

· порядку проведения налоговыми органами контрольных мероприятий по исполнению банками поручений на перечисление налогов и сборов, а также решений о взыскании налогов и сборов, установленных ст. 60 НК РФ;

· источникам и составу информации (о фактах нарушения банком платежной дисциплины), на основании которой налоговые органы проводят контрольные мероприятия в первоочередном обязательном порядке;

· документам (расчетным, бухгалтерского учета), истребуемым налоговыми органами для установления фактов неисполнения (несвоевременного исполнения) банками платежных и инкассовых поручений, выявления нарушений банками маршрута платежа, установленного Банком России при перечислении обязательных платежей в бюджет;

· методологии оценки и анализа документов, полученных налоговыми органами (в соответствии с Положениями Банка России от 05.12.2002 №205-П, от 03.10.2002 №2-П и др.).

В 2003 году налоговыми органами Российской Федерации было проведено более 15 тыс. (в 2002 году - 15,5 тыс.) контрольных мероприятий по соблюдению кредитными организациями налогового законодательства при перечислении налогов и сборов в бюджет. В результате был выявлен ряд фактов неисполнения банками в установленный срок платежных и инкассовых поручений на общую сумму 1159,9 млн. руб. из них платежных поручений - на сумму 1006,4 млн. руб. (в 2002 году - 1538,5 млн. и 1385,3 млн. руб. соответственно). Несмотря на сокращение количества проверок кредитных организаций, в 2003 году в 3 раза возросли объемы пени и штрафов, начисленных налоговыми органами по результатам контрольных мероприятий. В 2003 году пеней и штрафов было начислено на сумму 723,4 млн. руб. из них взыскано 3,3 млн. (в 2002 году - на сумму 182,4 млн. руб.; взыскано 8,6 млн. руб.).[86]

По данным налоговых органов низкая собираемость начисленных банкам пеней (штрафов) была обусловлена, в первую очередь, судебным порядком взыскания сумм пеней, а также тем, что значительная часть до начисленных сумм пеней приходилась на банки, у которых Банком России отзывалась лицензия и в отношении которых начиналась процедура банкротства. В ряде случаев при установлении налоговым органом фактов задержки исполнения платежных и инкассовых поручений на перечисление платежей в бюджет банки добровольно уплачивали причитающиеся суммы пеней в соответствии со ст. 60 НК РФ.[87]

В 2003 году налоговыми органами на основании статей 31 и 86 НК РФ было направлено около 29 тыс. запросов в банки относительно движения денежных средств по счетам организаций и индивидуальных предпринимателей - клиентов банков (что на 33% больше, чем и 2002 году). При этом резко сократилось число отказов в предоставлении банками истребуемых сведений и документов (0,4% от общего количества запросов).[88]

При проведении контрольных мероприятий в отношении кредитных организаций в 2003 году было выявлено 672 факта не направления банками в налоговые органы сведений об открытых (закрытых) счетах налогоплательщиков, что в 2 раза больше, чем в 2002 году. По результатам контрольных мероприятий было начислено штрафов на сумму 2203,8 тыс. руб.[89]

Проведенный анализ практики взаимодействия налоговых органов и кредитных организаций (банков) в период с 1999 по 2004 гг. позволил сделать вывод, что с целью повышения уровня собираемости налогов необходимо совершенствовать налоговое администрирование, в области контроля за банковско<