Правовые проблемы судебного разрешения споров по вопросам обращения с отходами

Вопросы обращения с отходами производства и потребления всегда были предметом пристального внимания со стороны государства, бизнеса и общества. Учитывая высокую степень экологической опасности деятельности по обращению с отходами производства и потребления, стабильный рост объемов их образования (особенно в крупных мегаполисах) и напрямую связанную с этим проблему поиска земельных участков, доступных и пригодных для строительства объектов размещения отходов с соблюдением всех необходимых экологических и санитарных требований, данная сфера остается сферой столкновения различных экономических, экологических и социальных интересов государства, бизнеса и общества, единственным эффективным инструментом обеспечения баланса которых является право.

Пожалуй, наиболее распространенным способом разрешения споров в области охраны окружающей среды, в том числе в части обращения с отходами производства и потребления, остается именно судебный способ (и ст. 76 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) однозначно подтверждает это суждение). Объясняется это, прежде всего, тем, что административный способ разрешения споров (путем обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления) имеет достаточно ограниченные возможности для применения и не позволяет достигнуть согласия с уполномоченными органами власти в большинстве спорных ситуаций, возникающих в данной сфере.

Более того, к разрешению споров в административном порядке, как правило, прибегают хозяйствующие субъекты, не согласные с решениями должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Последние же, в свою очередь, чаще всего в одностороннем порядке принимают меры административного характера (вынесение хозяйствующим субъектам предписаний об устранении выявленных нарушений, привлечение их к административной ответственности, обращение в суд с ходатайством об административном приостановлении деятельности, обращение в органы прокуратуры для проверки законности тех или иных действий или в следственные органы для принятия соответствующих мер уголовно-процессуального характера, обращение в суд с исками о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в ходе хозяйственной и иной деятельности, а также о взыскании недовнесенной платы за негативное воздействие на окружающую среду), и тогда у субъектов хозяйственной деятельности, подвергшихся административному воздействию, остается лишь один способ защиты своих прав в случае несогласия с решениями и действиями (бездействием) уполномоченных органов и их должностных лиц - обращение с исковым заявлением в суд.

Судебный способ остается наиболее распространенным способом разрешения споров в области охраны окружающей среды, в том числе в части обращения с отходами производства и потребления. Положения ст. 76 Закона об охране окружающей среды однозначно подтверждают это суждение.

Анализ практики как арбитражных судов, так и судов общей юрисдикции показывает, что наиболее распространенными и актуальными являются:

1) споры о внесении платы за размещение отходов (в том числе связанные с определением субъектов платы, невнесением платы в установленные сроки или в установленном объеме, а также с излишне внесенными платежами);

2) зачастую вытекающие из предыдущей категории споры о праве собственности на отходы (связанные с определением действительного собственника отходов, определением момента перехода права собственности на них, с выполнением собственником отходов своих обязанностей по их содержанию, а также с обеспечением соблюдения им экологических и санитарных требований при обращении с отходами);

3) споры о возмещении вреда окружающей среде и ее компонентам, причиненного нарушением правил в области обращения с отходами, а также невыполнением обязанности по проведению восстановительных и рекультивационных работ;

4) об оспаривании действий должностных лиц органов государственного экологического надзора, в частности по привлечению хозяйствующих субъектов к административной ответственности за нарушение требований в области обращения с отходами.

Все перечисленные категории споров имеют свои особенности, а также достаточно большую и разнообразную (подчас весьма противоречивую) практику разрешения. Обратимся вначале к спорам о плате за размещение отходов (с 1 января 2016 г. в соответствии с новой редакцией ст. 23 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах производства и потребления) данный вид платы будет называться платой за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов; далее — ПНВОС). Как отмечалось выше, в данном случае возникает множество противоречий при определении субъектов, обязанных вносить эту плату (плательщиков).

Следует констатировать наличие в судебной практике трех противоречащих друг другу подходов к определению плательщиков за размещение отходов. В соответствии с первым вносить плату должен тот субъект, в результате деятельности которого данные отходы образовались (при этом в связи с принятием Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» образование отходов в настоящее время законодательно не признается видом деятельности в области обращения с отходами). Данная позиция была чрезвычайно распространена в судебных решениях упраздненного Высшего Арбитражного Суда (ВАС) РФ.

В соответствии со вторым подходом плательщиком должен быть собственник отходов. Именно он должен нести бремя содержания принадлежащих ему отходов с соблюдением экологических и санитарно-эпидемиологических требований, и согласно многочисленным судебным решениям в его обязанности также должна включаться и обязанность по внесению платы за размещение отходов. Эта позиция со схожей аргументацией была изложена в решениях вновь созданного Верховного Суда (ВС) РФ.

Наконец, в соответствии с третьим подходом плательщиком являются только специализированные организации, осуществляющие размещение отходов, так как согласно действующей редакции п. 2 ст. 16 Закона об охране окружающей среды к видам негативного воздействия на окружающую среду относится именно размещение отходов; данная деятельность при этом является лицензируемой, а объекты размещения отходов являются сооружениями, специально оборудованными в соответствии с экологическими и санитарными требованиями. Указанный подход был отражен в решениях как действующего ВС, так и упраздненного ВАС РФ.

Параллельное применение в судебной практике всех трех подходов зачастую приводит к путанице, взысканию с субъектов хозяйственной деятельности значительныхсумм «недовнесенных» платежей в части ПНВОС (причем сами эти субъекты порой попросту не понимают, как им поступать в такой противоречивой ситуации — вносить плату или нет) и даже к серьезным экономическим последствиям для них, вплоть до банкротства.

При этом банкротство, например, хозяйствующих субъектов, осуществляющих эксплуатацию объектов размещения отходов (полигонов и иных), учитывая слабую обеспеченность ими многих субъектов РФ, может повлечь крайне неблагоприятные экологические последствия для всего региона. Неоднозначность сложившейся арбитражной практики по указанной категории дел, как указывает Н.В. Кичигин, привела к массовому последующему возврату платежей за размещение отходов из федерального бюджета и, в свою очередь, взысканию их уполномоченными органами со «специализированных организаций».

По мнению Н.С. Зиновкина, «суть [данной] проблемы кроется в противоречии „духа“и „буквы“ экологического законодательства, прежде всего Федерального закона „Об охране окружающей среды“. Наравне с положением о платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде в нем отсутствует указание на то, что платит загрязнитель, как нет и самого определения загрязнителя… [что] является особо острой проблемой в контексте отходов производства и потребления в силу наличия множества субъектов, деятельность которых с ними связана».

Наличие столь противоречивых позиций, в первую очередь в практике арбитражных судов, привело к принятию Конституционным Судом РФ Постановления от 05.03.2013 № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона „Об охране окружающей среды“ и постановления Правительства Российской Федерации „Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия“ в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью „Тополь“». В данном случае заявитель, осуществлявший эксплуатацию объекта размещения отходов, стал заложником противоречивых позиций органов государственного экологического надзора и судебных органов по вопросам платы за размещение отходов и, не имея более иных возможностей для судебного разрешения возникшей ситуации, обратился в Конституционный Суд, который признал спорность упомянутых позиций и указал Федеральному Собранию и Правительству РФ на необходимость внесения в действующее правовое регулирование соответствующих изменений.

Рассмотренные выше противоречия должны быть однозначно разрешены с 1 января 2016 г., когда в силу вступит часть изменений, внесенных в ряд законодательных актов Федеральными законами от 21.07.2014 № 219-ФЗ9 и от 29.12.2014 № 458-ФЗ. С этого момента плательщиками ПНВОС при размещении отходов, за исключением твердых коммунальных отходов (далее — ТКО), будут являться юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовались отходы. Плательщиками ПНВОС при размещении ТКО будут региональные операторы по обращению с ТКО, а также операторы по обращению с ТКО, осуществляющие деятельность по их размещению (вступающие в силу с 1 января 2016 г. п. 1 ст. 16.1. Закона об охране окружающей среды, п. 4 и 5 ст. 23 Закона об отходах производства и потребления).

Как мы уже говорили, отдельную категорию судебных споров представляют собой споры об определении собственника отходов, тесно связанные с вопросами определения субъектов, обязанных вносить плату за размещение отходов. Вопросам определения надлежащего собственника отходов, а также исследованию спорных ситуаций, возникающих в правоприменительной практике и касающихся перехода права собственности на отходы от одного лица к другому, был посвящен ряд работ, однако складывающаяся судебная практика продолжает ставить все новые вопросы перед юридической наукой. Как отмечается, принципиальное значение в данной сфере имеют два момента: определение надлежащего собственника отходов и момента перехода права собственности от одного лица к другому. От юридически верного установления этих моментов зависит определение лица, на которого возлагаются обязанности по внесению платы за размещение отходов и по возмещению вреда окружающей среде, причиненного деятельностью по обращению с отходами.

До недавних пор законодательство об отходах содержало ряд важнейших норм, касающихся вопросов собственности на отходы. Так, ст. 4 Закона об отходах производства и потребления закрепляла правила определения собственника отходов и порядок приобретения права собственности на них. Согласно ее положениям, собственником отходов являлось лицо, которое изначально обладало правом собственности на отходы (как собственник сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались) либо приобрело данное право в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и названным Законом. Право собственности на отходы могло быть приобретено на основании сделок, связанных с отчуждением отходов (например, договора купли-продажи, мены, дарения), или посредством обращения в собственность отходов, брошенных на земельном участке, в водоеме или ином объекте собственниками или владельцами данных объектов, путем их использования или совершением иных действий, свидетельствующих об обращении данных отходов в собственность в соответствии с гражданским законодательством.

Однако с принятием упомянутого выше Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ рассматриваемая ст. 4 была изложена в новой редакции, и теперь право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством. Указанная отсылочная норма, направляя правоприменителя к общим положениям Гражданского кодекса РФ о праве собственности, не конкретизирует особенности реализации права собственности на отходы, способствуя тем самым возникновению новых спорных ситуаций в практической деятельности, которые приведут к появлению новых и, возможно, также противоречащих друг другу судебных решений.

Определение субъектов, обязанных вносить плату за размещение отходов, и соотношение указанной обязанности с наличием права собственности на отходы продолжают вызывать бурные дискуссии в судах, явным подтверждением чему служит следующее дело.

9 июня 2015 г. ВС РФ вынес Определение по делу № 307-КГ15-325712, в котором отказал в удовлетворении иска заявления Центрального банка РФ (далее - Банк) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области (далее - Управление Росприроднадзора) о признании недействительным решения Управления от 21.03.2014 № 05.2-5/570, а также об обязании возвратить из бюджета сумму, уплаченную Банком в качестве платы за размещение отходов производства и потребления.

Фабула дела такова. Банк обратился в Управление Росприроднадзора с заявлением о возврате платы за негативное воздействие на окружающую среду в части сумм за размещение отходов производства и потребления за 2012 г. в размере 119 228 руб. 20 коп.

Решением от 21.03.2014 № 05.2-5/570 Управление Росприроднадзора отказало в удовлетворении заявления Банка, мотивируя отказ тем, что бремя содержания отходов несет собственник отходов. Не согласившись с указанным решением, Банк обратился в суд, и 30 апреля 2014 г. Арбитражный суд Тверской области удовлетворил заявленные требования.

Постановлениями Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 и Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.01.2015 решение было оставлено без изменения. Суды согласились с Банком об отсутствии у него обязанности вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду в части платы за размещение отходов производства и потребления. Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление Росприроднадзора обратилось в ВС РФ с кассационной жалобой.

Основываясь на ряде положений экологического и гражданского законодательства, Суд указал, что «бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ).

К расходам на содержание имущества относится также обязанность по внесению платежей за негативное воздействие на окружающую среду. При этом при передаче отходов, образованных и накопленных природопользователями, на специализированный полигон не происходит перехода права собственности на отходы. Оказание услуг по размещению отходов специализированной организацией на основании гражданско-правового договора не означает автоматического перехода на эту организацию бремени уплаты данного публично-правового платежа…

Таким образом, поскольку предусмотренная законом обязанность по компенсации причиненного окружающей среде вреда в виде внесения платы за негативное воздействие возложена на природопользователя, она не может быть прекращена только в связи с заключением договора по сбору, вывозу и захоронению отходов и автоматически возникнуть у лиц, оказывающих эти услуги, в отсутствие соответствующих согласованных контрагентами условий в договорах и без передачи природопользователем специализированной организации денежных средств для цели внесения данных платежей (выделено нами. — М.П.).

В договорах на оказание услуг по вывозу и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов, заключенных Банком со специализированными организациями в период с 2010 по 2012 годы, не предусмотрен переход права собственности на отходы Банка, так же как и обязанность специализированных организаций производить расчеты и вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отходов, являющихся собственностью заявителя. Денежные средства для цели уплаты данных платежей Банком специализированным организациям также не передавались.

Таким образом, Банк, самостоятельно и добровольно исчислив и внеся плату за размещение отходов производства и потребления, признал такую обязанность в рамках заключенных договоров со специализированными организациями за собой, а суды неправомерно удовлетворили его требования, возвратив денежные средства, перечисленные им в федеральный бюджет (выделено нами. — М.П.).

В итоге Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отменила решения судов первой и апелляционной инстанций, отказав в удовлетворении искового заявления Банка к Управлению Росприроднадзора.

Как видим, новый ВС РФ, одной из целей создания которого было в том числе формирование единой непротиворечивой судебной практики, в период с конца 2014 г. по настоящее время вынес целую серию определений по вопросам ПНВОС, то подтверждая, что ее плательщиком являются субъекты хозяйственной и иной деятельности, в ходе функционирования которых образовались отходы производства и потребления, то подчеркивая, что такой обязанностью наделен собственник, а не производитель этих отходов.

Хочется надеяться, что Верховный Суд РФ в ближайшее время выработает консолидированную позицию по вопросам ПНВОС, а с 1 января 2016 г., учитывая вступление в силу законодательных изменений, ясно определяющих ее плательщиков, подкрепит данные нормы четкой и однозначной судебной практикой.

ВЕСТНИК АРБИТРАЖНОГО СУДА МОСКОВСКОГО ОКРУГА № 3, ИЮЛЬ 2015

КОММЕНТАРИИ

Денис Литвинов

Управляющий партнер, адвокат