Сословно-представительная монархия в России

На Западе сословно-представительная монархия как характерная сред­невековая форма государства возникла в момент оформления сословий, с выходом на историческую арену буржуазии. Горожане (купцы, крупные ремесленники, предприниматели) вместе с духовенством и светскими фео­далами представляли интересы своих сословий в законодательных орга­нах, ограничивающих королевскую власть (парламента в Англии, корте­сов в Испании, Генеральных штатов во Франции, рейхстагов и ландтагов в Германии). В России третье сословие было немногочисленным и такой роли, как в странах Европы, играть не могло. В представительный орган России – Земский собор – оно делегировало часть купечества и верхов посада. Самой же многочисленной прослойкой в нем было дворянство, заседавшее вместе с аристократией и духовенством. Дворянство же всем своим благополучием напрямую зависело от царя, от его щедрот и мило­стей. Поэтому процесс развития сословного представительства и вообще процесс демократизации России шел трудно, с перерывами в отдельные периоды (во времена опричнины), с отставанием от стран Запада. Тем не менее и в России к середине XVI в. сформировались элементы сословно-представительной монархии.

Земский собор. Органом сословного представительства стали Земские соборы, действовавшие в России чуть более ста лет (первый – в 1549 г., последний – в 1653 г.). В основе их деятельности лежала идея соборности, т.е. общественного согласия всего населения страны. От его имени Зем­ский собор принимал решения по важнейшим проблемам текущей жизни, а затем цари приводили эти решения, как бы санкционированные всеми сословиями, в исполнение.

В развитии соборной деятельности в России можно выделить 3 перио­да. Первый начинается с Собора «примирения», созванного Иваном IV после венчания на царство и призванного достичь общественного согла­сия после долгих лет боярской «смуты» времен его малолетства, и закап­чивается с пресечением династии Рюриковичей (после смерти Федора Ивановича в 1598 г.). В нем имели место 4 Собора. Второй период совпа­дает с эпохой Смуты начала XVII в., и в нем главным назначением Собора становится «оформление» восшествия на престол нового паря. Этот пери­од завершается в 1613 г. избранием царя Михаила Романова. С 1613 по 1653 гг. — третий период, в котором монархия и Земский собор выступа­ют единым фронтом в ликвидации последствий смуты. Соборы в это вре­мя были самыми многочисленными, заседали годами (своего рода сессии) и решали не только политические, но и хозяйственные вопросы. Ряд ис­следователей помимо Земского собора 1653 г., принявшего решение о воссоединении Украины с Россией, считают последним Собор 1682 г., при­нявший решение об уничтожении местничества.

Органы центрального управления. Дворцово-вотчинная система управ­ления не отвечала потребностям единого государства, но она явилась ос­новой формирования новых органов центрального управления. В дворцовом ведомстве, находившемся под руководством дворецкого и его тиунов, казначеев, дьяков, выделились поначалу особые хозяйственные комплексы (или пути): сокольничий, конюший, стольничий, чашничий, ловчий, по­стельничий, судный. Их возглавляли путные бояре. Естественно, они рас­пространяли свои властные полномочия и за пределы дворца.

Кроме «путей» уже в XV в. стали выделяться особые отрасли управле­ния (дела), которые в каждом конкретном случае поручались (приказывались) какому-нибудь дьяку или боярину, и те самостоятельно, независимо от путных бояр, исполняли поручение (приказ), привлекая к делу других людей, создавая свою канцелярию и делопроизводство. Так возникли приказы – новые органы управления. Уже Судебник 1497 г., го­воря об особых людях, которым «люди приказаны ведати», свидетельст­вует об их существовании. По мере усложнения хозяйственных и админи­стративных функций особые дьячьи избы (новые отделы) выделяются и в системе дворцового управления. Они тоже получают название «приказов». (Казенный – ведавший личным имуществом великого князя, его казной; Дворцовый; Конюшенный; Посольский – ведомство ино­странных дел и пр.).

Как видим, новые органы центрального управления – приказы – воз­никли без законодательной основы, спонтанно, по мере надобности. Од­ни, возникнув, исчезали, когда отпадала надобность, другие дробились на отделы, превращавшиеся в самостоятельные приказы. На протяжении XVII в. зафиксировано до 80 приказов, постоянно действующих было до 40. Не существовало и строгого разграничения функций между приказами (в Посольском приказе, к примеру, пытали участников восстаний, брали у них «распросные» и «пыточные» речи). Все приказы, ко всему прочему.являлись не только административными учреждениями, но и судебными (приказных людей называли судьями). Во главе приказа стоял боярин или думный дворянин, руководивший штатом чиновников, состоявшим из дьяков, подьячих и других должностных лиц. Подьячие возглавляли кан­целярию приказа, делившуюся, в свою очередь, на столы и повытъяпо ветвям управления.

В XVI в., в княжение Василия III, стали создаваться дьяческие семейст­ва с наследственной профессиональной ориентацией. И хотя смена поли­тического курса в государстве нередко сопровождалась «перетряской» дьяческого состава, к XVII в. приказные служащие составляли уже вполне замкнутую общественную группу. В 1640 г. было запрещено принимать в штат приказов лиц из других сословий, кроме дворян и детей приказных служащих. При Петре I приказы были заменены коллегиями,

М. Ф. Владимирский-Буданов классифицировал в своё время приказы по роду дел, которыми они занимались, по классам лиц и по территориям, которыми они управляли, на 6 групп. Первую группу составляли органы дворцово-финансового управления: уже упомянутые Дворцовый (или приказ Большого Дворца) – ведомство бывшею дворецкого, управлявший людьми и территориями, обслуживавшими дворец; Приказ Большой Каз­ны, осуществлявший сбор прямых налогов и ведавший монетным двором, Конюшенный; Ловчий и др. Вскоре к ним добавились ещё 2 важных прика­за:Приказ Большого Прихода, собиравший косвенные налоги (торговые пошлины, мостовые и прочие деньги), и Приказ счетных дел – своеобраз­ное контрольное ведомство.

Вторую группу составляли органы военного управления: Разрядный при­каз, ведавший служилым населением, который разделился вскоре на: Стрелецкий, Казачий, Иноземный, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Бронный и др. В третью группу необходимо включить органы судебно-административные, для которых судебная функция была главной: Поме­стный приказ (распределение и перераспределение поместий и вотчин, тяжбы по имущественным делам); Холопий: Разбойный (с 1682 г. Сыскной) уголовно-полицейские дела, тюрьмы; Земский осуществлял полицей­ское и судебное руководство населением Москвы.

К четвертой группе отнесем органы областного управления, создавав­шиеся по мере присоединения к Москве новых территорий: в XVI в. Мос­ковская, Владимировская, Дмитровская. Рязанская четверти (четвертные приказы – по числу 4), в XVII в. их число увеличилось до 6 и более, к ним прибавились наряду с другими Сибирская четверть (Сибирский приказ), приказ Малороссийский.

Органы специальных ветвей управления могут быть объединены в пятую группу: Посольский, Ямской (почтовая гоньба), Каменный (каменное строительство и каменные сооружения), Книгопечатный (со времен Ивана Грозного), Аптекарский, Печатный (государственная печать) и др. Нако­нец, последнюю, шестую, группу составляли ведомства государственно-церковного управления: Патриарший двор. Приказ церковных дел, Мона­стырский приказ.

Созданием централизованной приказной системы, в деятельности ко­торой главную роль играло служилое дворянство, государство ограничи­ло роль феодальной верхушки и свело на нет систему вотчинного управ­ления. Эта же тенденция – увеличение роли государства с опорой на формирующееся третье сословие – прослеживается и в реформе местного управления.

Реформы местного управления

Административное деление Московского княжества на уезды, станы и волости было перенесено и на все Московское государство, где пышным цветом расцвела поначалу возникшая ещё в Киевской Руси система корм­лений. Кормленщики – княжеские памятники и волостели, будучи «пожалованы» должностью, кормились сборами с местного населения (в городе с прилегающими к нему землями и в волости). В документах грамотах на кормление – определялись виды и размеры корма. Он состо­ял из въезжего корма (единовременного подношения) и периодических натуральных или денежных поборов (2–3 раза в год, на Рождество, Пас­ху и Петров день 29 июня старого стиля). В него входили также торговые (с иногородних купцов), судебные и брачные пошлины. За превышение так­сы корма грамоты грозили наказанием («быти в казни»).

Наместники и волостели ведали «судом и данью», то есть сбором пода­тей и пошлин и государственную казну, чинили суд и расправу, выполняли полицейские функции, распоряжались военными силами, снаряжали вой­ско и т.п. При них действовал особый штат помощников: тиунов, довод­чиков, праведчиков, недельщиков, пошлинников, пятенщиков и пр., число которых определялось той же грамотой. Въезд их в защищенные тархана­ми вотчины и поместья светских феодалов, в церковные и монастырские вотчины был запрещен. В своей деятельности наместники и волостели опирались на помощь органов местного самоуправления: сотских, ста­рост, собиравших для них корм. Грамоты и судебники предписывали им и их тиунам «без соцких и без добрых людей не судити суд».

Система кормлений изжила себя к середине XVI в. и была реформиро­вана либеральным правительством Алексея Адашева (Избранной Радой). Впервые в России самим гражданам предоставлялось право избрать орга­ны местного самоуправления, что было значительным шагом вперед, по пути демократизации государственного строя. На территории страны соз­давались два типа учреждений – земские и губные избы. К деятельности и этих органах привлекались свободные, неопороченные по суду граждане, избираемые населением. Земские избы действовали в волостях, иногда и в уезде, в их состав входили излюбленные головы (позднее старосты), земский дьяк и лучшие люди (целовальники или земские судьи), от 2 до 10 человек (в зависимости от размеров волости или уезда). Избирались они на неопре­деленный срок, чаще всего на 1–2 года (хорошо работал – оставался, плохо – смещали). Компетенция же земских органов была обширной: все ветви управления – полицейское, финансовое, судебное – сосредоточи­вались в их руках.

Особенно интенсивно земская реформа проводилась на черносошном севере, где рано развился товарный обмен, крестьянское предпринима­тельство и торговля. Предпринимательские слои и составляли костяк но­вой земской администрации, которая в свою очередь опиралась на выбор­ных представителей общин: сотских, старост и др.

Губные органы стали устанавливаться с 30-х гг. XVI в., ещё при намест­ничьем правлении, уничтоженном в 1555 г. Эти выборные органы вводи­лись сначала не везде, а только в ряде мест, по просьбам населения («по грамотам»), для борьбы с профессиональными разбойничьими шайками, наводнившими страну во время малолетства Ивана Грозного. С середины XVI в. были выделены губные округа, в которых избирались губной ста­роста (из грамотных дворян или детей боярских), губной дьяк и до 4 цело­вальников, составлявших штат губной избы. В их ведении находились уго­ловные дела, в том числе полицейские (поимка преступников), судебные, заведование тюрьмами. Впоследствии, в ряде мест, в особенности в цен­тральных уездах, где сильна была поместно-вотчинная система, губные органы сосредоточили в своих руках все местное управление.

Необходимо отметить также, что к судебной деятельности этих орга­нов стали привлекаться «добрые люди» из числа местных жителей. Они присутствовали при судебном разбирательстве, скрепляли документы своими подписями, решали вопрос об отнесении подсудимого к разряду профессионального преступника или обычного, что учитывалось при вы­несении приговоров. Можно думать, что этой реформой в России созда­вался тип присяжного заседателя, наподобие того суда присяжных, кото­рый сформировался в Англии в результате реформ Генриха II в XII в. Но реформы были приостановлены дальнейшей политикой Ивана Грозного, и Россия получила суд присяжных только в XIX в.

Во второй половине XVI в. в некоторых областях, преимущественно пограничных, вводится воеводское правление. После Смуты оно становится всеобщим, соединяя в своих руках административную и военную власть, а также контрольные функции по отношению к местному самоуправлению. Согласно царским наказам воеводы должны были «беречь накрепко, чтоб мужики – горланы богатые ... середним и молодчимлюдем продажи ни чинили и лишних поборов не сбирали». Контроль перерастает постепенно в подчинение губных властей воеводскому правлению. Назначенный царем воевода уже не только руководит гарнизоном и охраняет безопасность региона, ом дублирует действия губного старосты. Правительство некото­рое время колебалось, не решаясь, какой из этих форм управления отдать предпочтение. В 1679 г. губное правление было отменено, в 1684 г. восста­новлено и существовало ещё некоторое время, пока Пётр I не уничтожил его окончательно.