Лекция 1. Понятие, предмет, метод, система

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Земельное право России

Целями изучения курса «Земельное право» является приобретение студентами общих представлений о закономерностях взаимодействия общества и природы, теоретических знаний по проблемам земельного права, действующего земельного законодательства, устанавливающего правовой режим земель, правовые основы землепользования, права и обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, государственного управления земельным фондом, правовую охрану земель, а также выработке умения и навыков практического применения полученных знаний в различных сферах профессиональной деятельности юриста.

Из теории известно, что предмет права составляют такие общественные отношения, которые обладают внутренним единством, требуют самостоятельного правового регулирования и могут быть объектом такого юридического воздействия. Анализ содержания современных учебников и учебных пособий по земельному праву позволяет выделить две точки зрения на предмет земельного права. Одна группа авторов (Б.В. Ерофеев, Е.Н. Колотинская, СВ. Коростелев определяет предмет земельного права как волевые общественные отношения, имеющие объектом землю (Б.В. Ерофеев добавляет, что это отношения, которые нужно, возможно и допустимо регулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм). Такой подход к понятию предмета земельного права не позволяет в полной мере выявить специфику общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования данной отрасли права, да и отграничить предмет земельного права от предметов иных отраслей права. Действительно, предметом регулирования земельного права являются общественные отношения по поводу земли, но не все отношения, имеющие своим объектом землю, составляют предмет земельного права (что справедливо подчеркивала и Е.Н. Колотинская²).

Другая точка зрения была высказана Ю.Г. Жариковым¹. Предмет отрасли земельного права, по его мнению, составляют общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель и регулируемые нормами земельного права. Несомненное достоинство приведенного определения заключается в том, что позволяет выявить характер отношений, регулируемых земельным правом, но и оно не лишено недостатков. В этом понятии выделяются такие категории, как «распределение», «использование», «охрана» земель. Возникает вопрос об их содержании и соотношении. Указанные категории раскрываются лишь при изучении соответствующих вопросов⁴.

Охрана земель определяется как совокупность мероприятий, имеющих определенную целевую направленность. Распределение (перераспределение) земель рассматривается в качестве одной из функций государственного управления земельным фондом и выражается в изъятии участков у одних субъектов и предоставлении их другим (для определенных целей) или в совершении сделок с земельными участками. Термином «использование земли» охватываются владение, пользование и распоряжение земельным участком, принадлежащим на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и др. С учетом изложенного, если вновь обратиться к понятию предмета земельного права, данного Ю.Г. Жариковым, легко заметить, что распределение земель в виде совершения сделок означает не что иное, как правомочие распоряжения, которое государственные или муниципальные образования реализуют как собственники. Выделение в понятии предмета земельного права «распределения» наряду с «использованием» будет означать определенное противопоставление публичной и частной собственности, что противоречит п. 2 ст. 8 Конституции РФ.

Лекция 1. Понятие, предмет, метод, система - student2.ru Анализ земельно-правовых норм позволяет определить предмет земельного права как совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированные нормами земельного права.

На имущественный характер земельных отношений обращали внимание некоторые юристы и советского периода (С.Н. Братусь, Ю.Г. Жариков, Н.Т. Осипов, В.Ф. Яковлев и др.), хотя в целом в науке земельного права исключался подход к отношениям по поводу земли как имущественным.

Имущественные отношения наиболее полно и детально изучаются и исследуются представителями науки гражданского права, хотя и среди них нет единого понимания имущественных отношений. В наиболее общем виде их можно определить как общественные отношения, складывающиеся по поводу имущества. Как известно, термин «имущество» употребляется в гражданском праве в нескольких значениях: как совокупность вещей, как совокупность вещей i и имущественных прав или как совокупность вещей, прав и обязанностей субъекта. Исходя из этого имущественный характер имеют те отношения, в которых земля, земельный участок выступает как материальное благо, недвижимость. Прежде всего, имущественные — это. отношения собственности (как в статике, так и в динамике) либо производные от них. О.И. Крассов определяет земельные отношения как особый вид имущественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу земли и регулируются земельным законодательством¹. Предмет земельного права составляют не только имущественные отношения; в противном случае необоснованно ограничивается сфера действия земельного права, не учитывается многогранный характер земельных отношений. Так, отношения по организации и ведению земельного кадастра имеют своим непосредственным объектом землю, но не являются имущественными. Это неимущественные отношения, поскольку земля выступает прежде всего как природный ресурс, составная часть окружающей природной среды, а не как недвижимость.

Роль земельных отношений предопределяют заинтересованность государства в их самостоятельном правовом регулировании. Особый характер земельных отношений обусловлен специфической особенностью земли. Земля является тем «цементирующим признаком»², который объединяет отношения имущественного и неимущественного характера в единый комплекс, придает им внутреннюю взаимосвязь и взаимообусловленность и выделяет эти отношения в особую группу.

При использовании категории «земля» необходимо помнить, что она может обозначать как планету солнечной системы, так и поверхностный слой земной коры. Именно в последнем значении применяется термин в земельном праве. Поданным земельного учета, земельный фонд Российской Федерации составляет 1709,8 млн га (без внутренних вод и территориального моря).

Земля является особым объектом природы, имеющим такие свойства, которые не присущи иным природным объектам или объектам, созданным человеком. Довольно обстоятельная характеристика земли была дана в литературе последнего времени Б. В. Ерофеевым, И.А. Иконицкой, О.И. Крассовым, Е.Н. Колотинской, В.В. Петровым. Земля — многоаспектное явление и в конкретных отношениях может выступать в различных качествах: как часть окружающей природной среды, существующая вне воли и сознания человека; как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; как пространственный предел действия политической власти государства (территория государства); как средство производства; как объект собственности и недвижимость; как пространственно-территориальный базис для размещения иных

объектов. Соответственно в зависимости от аспекта земли приоритетным является то или иное ее свойство, качество или совокупность свойств и качеств. Так, если земля используется как средство производства, то на первый план выступает такое ее качество, как плодородие (способность обеспечивать растения необходимыми веществами). Именно земельное законодательство призвано обеспечить комплексный подход к этому многогранному объекту.

Метод, являясь относительно самостоятельным, взаимосвязан с предметом правового регулирования и обусловливается его спецификой. В то же время при выборе метода учитываются не только объективные факторы — предмет (экономический базис общества), но и субъективные (в частности, воля законодателя). Поэтому метод правового регулирования конкретной отрасли права определяется в соответствии с характером, особенностями общественных отношений и в зависимости от задач, стоящих перед государством, и не является неизменным, раз и навсегда данным.

Метод — это совокупность юридических способов воздействия на участников общественных отношений. Необходимость учета многоаспектности земли (с одной стороны — природного объекта, с другой — объекта собственности) предопределила особое сочетание способов, присущих как частному, так и публичному праву. Поэтому земельным правоотношениям свойственна такая взаимосвязь между их участниками, которая характеризуется равным («партнерские» отношения) или зависимым (отношения власти и подчинения) положением сторон.

Основными способами воздействия являются: дозволение, обязывание, запрет, их сочетание — и образуют два существующих метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. В земельном праве находят применение оба метода. «В современном земельном праве сложно переплетаются императивный и диспозитивный методы регулирования, и определить преобладание того или иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо

Императивный метод характеризуется тем, что участники регулируемых им отношений неравныодин вправе воздействовать на другого путем установления обязательных для него предписаний и запретов. Императивный метод применяется при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд; при осуществлении государственного управления земельным фондом; привлечении виновных лиц к ответственности.

Диспозитивный метод, напротив, воздействует на отношения, в которых субъекты равны и вправе в рамках закона самостоятельно определять модель своего поведения. Отношения, возникающие между собственниками, владельцами, пользователями и третьими лицами, в области использования земель регулируются, как правило, диспозитивным методом.

Специфика метода правового регулирования земельного права проявляется в том, что в методе земельного права сочетаются императивное и диспозитивное начала, которые нельзя «разорвать», не нарушая единства земельно-правового метода. Такой синтез образует качественно новые элементы, свойственные исключительно методу земельного права. Сочетание в земельном праве императивного и диспозитивного методов объясняется необходимостью обеспечить разумное соотношение частных и общественных интересов при регулировании земельных отношений.

Итак, единство, внутренняя органическая связь специфических земельных общественных отношений требует особой формы правового регулирования и определяет существование самостоятельной отрасли права — земельного. Земельное право опосредует качественно особую группу общественных отношений и призвано установить единый порядок правового воздействия на земельные отношения.

Как известно, отрасль права — это система юридических норм, регулирующих отношения в определенной области общественной жизни. Учитывая специфику земельных отношений, составляющих предмет отрасли земельного права, можно определить земельное право как систему правовых норм, регулирующих общественные отношения по государственному управлению, использованию и охране земель с целью обеспечить рациональное использование земельных ресурсов.

Земельное право можно рассматривать не только как отрасль российской правовой системы, но и как науку и соответствующую учебную дисциплину. В круг изучения науки земельного права входят процессы, связанные с правовым регулированием земельных отношений. Задачами науки земельного права являются исторический анализ земельного законодательства; исследование современных нормативных актов о земле и практики их применения, призванное обнаружить пробелы, противоречия в правовом регулировании; выявление тенденций развития земельного законодательства.

Лекция 8.Охрана земель

Согласно п.1 ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это означает (в том числе), что земли должны использоваться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способность земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной иных видов деятельности.

Являясь связывающим природным объектом, земля во многом влияет и определяет состояние вод, недр. Лесов. Юридические меры по охране земель характеризуются тремя понятиями: сохранение (использование земли такими способами и приемами, при которых не наступает ухудшение качеств состояние земельных участков): восстановление (меры по рекультивации земель), и улучшение (меры мелиоративного характера) в результате которых земля повышает социальную ценность благоприятного состояния земель.

Охрана земель имеет цели:

-предотвратить деградацию, загрязнение, захламление, нарушение земель, другие негативные воздействия хозяйственной деятельности;

- обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению другим негативным воздействиям хозяйственной деятельности.

Таким образом, мероприятия по охране земель имеют превентивное или восстановительное значение.

В целях охраны земель должны разрабатываться федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель, с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Превентивное значение имеют мероприятия по охране земель, предусмотренные как п ЗК РФ, так и законодательством об охране окружающей природной среды. В частности, для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ. Для проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

Поскольку важнее всего — предотвратить вредное воздействие на земельный участок, ЗК РФ предусматривает, что внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. Специальные экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов предусмотрены в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 4!). Места строительства предприятий, сооружений и иных объектов определяются в соответствии с нормами ЗК РФ, ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹ при наличии положительного заключения специально уполномоченных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. Использование плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных случаях, при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей использовать его для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков помимо общих обязанностей, установленных в ст. 42 ЗК РФ, возложена обязанность проводить мероприятия по:

1. защите земель от водной и ветровой эрозии', селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления,
загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других
негативных (вредных) воздействий, в результате которых про
исходит деградация земель;

2. защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

3. ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного
загрязнения, и захламления земель;

4. сохранению достигнутого уровня мелиорации;

5. рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

6. сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов устанавливаются и в специальных законах. Так, в соответствии с ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» они должны: производить сельскохозяйственную продукцию способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; соблюдать стандарты, нормативы, нормы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозийных мероприятий.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности применяют их экономическое стимулирование в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. В частности, экономическое стимулирование может выражаться в выделении средств из различных бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Лекция 1. Понятие, предмет, метод, система

Земельное право России