Угроза четвертая, связанная с отсутствием или затягиванием проведения правовой реформы.

Опасность эта реальна для многих государств, особенно, как я уже отмечал, для тех, которые сложились на постсоветском пространстве. Хотя говорить я буду, естественно, обращаясь прежде всего к российским проблемам.

Результаты, которые достигнуты в правовой сфере за постсоветскую эпоху, действительно значимы. Но одновременно эти результаты все еще далеки от тех необходимых стандартов, на которых держится демократическое правовое государство. И это обстоятельство тормозит реальное развитие России и создает разнообразные риски и угрозы.

Поэтому вполне оправдано ставить вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если не форсировать в стране правовую реформу, то и все остальные реформы с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Какое конкретное содержание я вкладываю в понятие «правовая реформа», и какие ее направления считаю приоритетными? Я бы выделил три основные задачи и одновременно направления правовой реформы. Они, на мой взгляд, таковы:

— правовая трансформация российского общества;

— трансформация и стабилизация системы права;

— реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения и обеспечения доступа граждан к правосудию.

Причем подчеркну, что это именно «триединая», системная задача, которую по всем направлениям необходимо решать комплексно и одновременно.

Для реализации этой триединой задачи необходимо, на мой взгляд, решить три крупные проблемы.

Первая проблема — качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по тем обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще очень много некачественных законов.

Некоторые из принимаемых законов, увы, видимым образом противоречат и букве, и духу Конституции.

Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательным для России общепризнанным принципам и нормам международного права.

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских «групп интересов». И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства.

Недостаточная квалификация и опыт значительной части российских законодателей — это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться. Однако и в других парламентах заседают не только профессиональные юристы (хотя профессионалов там обычно все-таки гораздо больше). Как здесь быть?

Во многих странах этот вопрос уже давно решается путем тщательного обсуждения законопроектов в профессиональном сообществе и (публично!) в обществе в целом, затем в дискуссиях (вместе с независимыми юристами) во фракциях и профильных комиссиях парламента, и лишь после этого на общих парламентских дискуссиях.

Только так можно свести к минимуму возможность появления «плохих» законов и риск дальнейших правовых коллизий, которые используют всякие недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы.

Вторая проблема российского права — нестабильность законодательства. Конечно, это одно из неизбежных последствий тех «послереволюционных» форсированных реформ, которые проводятся в России. Но и здесь у нас явный перебор. Например, недавно принятые Кодексы — Уголовный, Уголовно-процессуальный, Налоговый и т.д. — в скором времени оказываются изменены чуть ли не наполовину. Причем изменены так, что одни дефекты исчезли, но появились другие. Да к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создает взаимные правовые коллизии.

Стабильность Конституции и всей основанной на ней правовой системы — залог социальной, политической, экономической, в конечном итоге — государственной устойчивости. И, как ни парадоксально это звучит, — залог развития.

Не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования. Даже чисто психологически — не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние «условия игры».

Третья проблема — отсталое правосознание и отсталое юридическое образование. Юридические кадры. в нынешней России крайне недостаточны и по количеству, и по качеству. Высококвалифицированные юристы — в острейшем дефиците. Юридическая наука, как таковая, не обеспечена специалистами той квалификации, которая позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. И, в том числе поэтому, российских студентов-юристов нередко учат «праву вчерашнего дня». Между тем студентов необходимо обучать «праву завтрашнего дня» (концепция «опережающего юридического образования»).

Проблема юридического образования в полной мере касаются не только судей и работников правоохранительных органов. Они касаются и чиновников и предпринимателей, и военных, — всех без исключения российских граждан. То есть речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и «ликбезе». По сути, нам придется создавать широкое современное российское правосознание: от полноценного современного правосознания юридического сообщества, через правосознание власти всех ветвей, — к массовому правосознанию.

Отдельно надо сказать о правосознании власти. Если власть будет стремиться создавать «под себя» удобное право, то любая правовая реформа станет не более чем фикцией.

Идеал правовой реформы — это единство массового правосознания и правосознания власти в стремлении, опираясь на достижения юридической науки, защитить правовое государство в современном неустойчивом, быстроменяющемся мире.

Такое единство достигается тогда, когда и массовое и властное правосознание осознает истину, которая заключается в том, что Конституция — это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Не случайно в буквальном переводе Конституция означает устроение.

У нас в России массовое правосознание пока находится в зачаточном, слабом и неуверенном, состоянии. В этих условиях риск ослабления конституционных принципов демократического правового социального государства – и вполне реален, и крайне опасен.

Нынешняя российская юридическая реальность – очень сложная и очень противоречивая реальность. В этой реальности острейшие мировые процессы и рушащиеся структуры международного права – вне сферы нашего контроля и решающего влияния.

В этой реальности налицо множество разрывов между оболочками властных, социальных и других институтов — и содержательным наполнением этих институтов. Множество разрывов между формой и содержанием. И Конституция, как важнейший правовой инструмент, — не может оказаться вне искажающего и трансформирующего влияния такой реальности.

Но именно в этой реальности и в этом контексте нам приходится жить сегодня. И именно в ней нам придется строить другую, более благополучную, реальность.

Строить, точно понимая необходимость единства права и правды. Строить, точно понимая, что Конституция— краеугольный камень такого единства.

Сейчас очень много говорят о различных типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в мировом развитии. Я бы подчеркнул, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность – личности, общества, государства.

В заключение хотел бы сказать, что мы строим в России современное либеральное демократическое общество и рыночную экономику. Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом — должны обеспечить такую интеграцию. Обеспечить интеграцию — и одновременно не позволить размыть российский государственный суверенитет чужими интересами и правовым хаосом, ограничить права и свободы наших граждан.

Вопрос 2. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ

В рамках обсуждения процессуальных реформ процедуры в Конституционном Суде в их нынешнем развитии, как пред­ставляется, должны привлекать наименьшее внимание. Это объясняется тем, что конституционное судопроизводство в нашей стране является относительно новым и, может быть, менее всего нуждается в модернизации. Применительно к конституционному правосудию, как и при определении основ­ных черт любого судебного процесса, реформируя процедур­ные нормы, необходимо оценивать, насколько они как в их прежнем, так и в их проектируемом новом виде соответствуют конституционно заданной программе в данной области. Есть опасность, что осуществляемые реформы могут не вполне выдерживать эту конституционную рамку.

В первом из прозвучавших докладов были уже выражены опасения по поводу того, что в ходе многоотраслевой реформы, которая сейчас должна была бы набирать темпы, ряд конституционных принципов, напротив, искажается, и мы имеем некоторое ретроградное развитие. И я думаю, что надо говорить об этом и, может быть, значение такого рода обсуж­дений перспектив развития разных видов процедур, различ­ных видов юрисдикции в том и состоит, чтобы говорить об этом своевременно, предупреждая возможные ошибки законодателя.

Эта проблема для конституционного судопроизводства представляется, однако, не самой актуальной. Вся деятельность Конституционного Суда Российской Федерации основа­на конституционных нормах, которые непосредственно и статочно подробно определяют виды процедур в конституционном судопроизводстве, стороны, управомоченные на обращение, основные критерии допустимости обращений,перечень подлежащих проверке актов и юридическую силу судебных решений применительно к признанным неконсти­туционными законам, которые утрачивают силу, и к между­народным договорам, не подлежащим при подтверждении их противоконституционности введению в действие и примене­нию. Уникальность регулирования конституционного судопроизводства состоит именно в том, что все специфические параметры его процедур определяются специальными кон­ституционными нормами. Кроме того, Конституционный Суд как учреждение, включенное в систему судов, регламенти­рованное в главе Конституции Российской Федерации о судебной власти, естественно, следует всем тем принципам, которыми должна руководствоваться судебная власть в процессе ее реализации.

Можно говорить, конечно, об особенностях этих принципов в сфере конституционного правосудия. К примеру, принцип независимости судей здесь имеет более широкое значение, чем в других видах процедур, потому что судьи в конституционном судопроизводстве связаны только Конституцией Российской Федерации и своим собственным законом 5 Феде­ральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Проверяя другие акты, другие законы, они не могут быть связаны этими законами.

Можно говорить и о существенно более широком значении в конституционном судопроизводстве принципа коллегиаль­ности, который, как представляется, поднят на такой высокий уровень, что это реально обеспечивает подлинные цели коллегиального рассмотрения дел. В таких больших коллегиях, которые правомочны рассматривать дела в Конституционном Суде з состоящих из 19, 10 или 9 судей, и отсекаются крайние точки зрения, и решение, даже если оно является не максимально эффективным, все же всегда максимально защищено от возможной ошибки.

Особое значение в конституционном судопроизводстве приобретает также принцип гласности, поскольку в ходе открытых судебных заседаний реализуется социальный кон­троль в такой сфере, где помимо этого никакие другие формы контроля не существуют, поскольку конституционная юрис­дикция не имеет инстанционной системы. Социальный контроль, обеспечиваемый на основе гласного открытого рассмот­рения дел Конституционным Судом, фактически ориентирован не только на саму судебную деятельность, на обеспечение прозрачности в конституционном правосудии, но и на социальный контроль за теми участниками процесса, которые отстаивают в нем свои позиции. А это, как правило, такие конституционные органы, по отношению к которым социальный контроль в каких-либо других формах очень затруднен, поскольку здесь спорят представители высших органов законодательной и исполнительной власти. Не очень развиты, разнообразны и реальны те формы, в которых граж­данское общество может осуществлять такой социальный контроль за Парламентом или за деятельностью Правитель­ства. В конституционном же судопроизводстве как раз это существенно облегчено и может осуществляться с разных позиций, поскольку участниками процесса являются предста­вители власти, общества, правовой науки.

Анализируя процессы реформирования, нужно обозначить проблемы, которые, возможно, более, чем другие, могут быть предметом рассуждений, исходя из целей совершенствования конституционного правосудия. Хотя, в общем, представляет­ся необоснованным, что с неоправданным постоянством обна­руживается тенденция реформировать именно эту область. Можно привести, однако, немало примеров, которые свиде­тельствуют, с моей точки зрения, о том, что это не пойдет на пользу, и как минимум не является действительно необходимым.

Долго обсуждается вопрос о том, что решения Конституционного Суда должны подвергаться проверке, которая в конституционном судопроизводстве отсутствует, поскольку эти решения в силу Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" окончательны и не подлежат обжалованию. Идея пересмотра решений Конституционного Суда, с моей точки зрения, малоплодотворна, потому что, во-первых, необходимо ответить на вопрос о том, чему будет служить такой пересмотр — решению правовых вопросов, или все-таки, политическим баталиям. И во-вторых, встает вопрос о проверке и последующих решений, принимаемых в области конституционной юрисдикции; в конституционном правосудии пока нет внутри одного суда двух инстанций. И это, с моей точки зрения, является положительным момен­том, потому что, когда внутри одного суда существуют две инстанции, то это обычно не может обеспечить объективный контроль.

Если призывать к тому, чтобы такую же инстанционную систему создать внутри Конституционного Суда, что послед­ствия не могут быть положительными. Разделив Конституци­онный Суд на две инстанции, в качестве первой рассматри­вая, допустим, его палаты, в качестве второй — его Пленум, мы провоцировали бы судей Конституционного Суда на то, чтобы они стремились к постановке вопроса о пересмотре своих собственных решений, тем более, что для их принятия не характерно единогласие, дали бы повод не достигшим консенсуса политическим властным структурам отступать от принятых позиций, ориентировали бы и Конституционный Суд в целом на то, что он может в зависимости от политичес­кой конъюнктуры менять свои подходы к оценке конституци­онного смысла закона и к толкованию Конституции Российс­кой Федерации как таковой.

Вторая идея, которая тоже представляется неплодотвор­ной, хотя вероятнее всего будет реализована, это идея, свя­занная с заслуживающей одобрения озабоченностью исполне­нием решений Конституционного Суда. Этот вопрос, конечно же, не содержит в себе чего-то особенного в сопоставлении с вопросом об исполнении законов вообще. Если не действуют механизмы исполнения законов, значит нет и эффективного механизма исполнения решений Конституционного Суда. Главной отличительной чертой решений Конституционного Суда является то, что акт, признанный на основе такого решения не соответствующим Конституции Российской Фе­дерации, лишается юридической силы, что не требует ника­кого подтверждения другими государственными органами и должностными лицами. Решение Конституционного Суда должно исполняться независимо от дальнейшего поведения законодателя. Внесет законодатель изменения в "плохой" закон, лишенный юридической силы, или нет — все равно неконституционная норма применению не подлежит — она устранена из правового поля.

Однако в проектах, которые сейчас предложены законода­телю и обсуждались в Государственной Думе, существуют нормы, которые имеют целью внести изменения в Федераль­ный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". В них предусмотрено, что после того, как Конституционный Суд вынес свое решение и признал определенную норму неконституционной, у Правительства возникает обязанность в течение двух месяцев внести проект закона по данному вопросу в законодательное собрание. Причем остается без ответа вопрос: "Обязательно ли в случаях, когда неконституционная норма лишена юридической силы, вносить проект на эту же тему?" Возможно, что она вообще не нужна и ее аннулирование не создает пробела в правовом регулировании. Между тем, возникает обязанность Прави­тельства в течение определенного срока подготовить и внести законопроект. В ряде случаев для этого есть основания, когда без дополнительного регулирования выйти из ситуации невозможно. Но это не универсальная ситуация и поэтому универсальная обязанность Правительства инициировать законопроект означает одновременно и планирование некоторой бесполезной деятельности Правительства как субъекта законодательной инициативы.

Далее проблема еще более усложняется. Согласно предлагаемым изменениям законодательный орган обязан следовать этим инициативам и, проявляя конституционное "послушание" решениям Конституционного Суда, должен принять новое законодательное регулирование в течение какого-то ограниченного времени, допустим, в течение 6-ти месяцев.

Вряд ли с такими предложениями можно соглашаться, потому что они возлагают на законодательный орган дополни­тельные обязанности. В отличие от обычной системы сдержек и противовесов, действующей в отношениях между органами различных ветвей власти, закрепляется прямая обязанность законодателя принимать акты, в том числе и тогда, когда ни социальные потребности, ни политическая целесообразность, ни политический консенсус, из которых законодатель обыч­но исходит, этого не требуют. В таких условиях нельзя рас­считывать на то, что результаты законотворчества могут быть положительны. Да, и вопросы подобного рода в самом консти­туционном правосудии совсем не являются столь насущными, чтобы было необходимо их незамедлительное решение путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде. Если даже признать, что для осознания Правительством его собственной ответственности по инициированию законотворческой процедуры необходимо дополнительное нормативное регулирование, то его следо­вало бы предпринять соответственно в Федеральном консти­туционном Законе "О Правительстве Российской Федерации".

Но вот, что представляется важным, хотя и не было пред­ложено в проектах модернизации конституционного право­судия, это вопрос о допустимости письменного производства в Конституционном Суде. Конституционное судопроизводство по своей сути не устанавливает факты, а занимается анализом исключительно нормативного материала, содержатель­ным сопоставлением конституционных нормативных текстов и текстов норм в актах более низкого уровня. Оно может иногда при решении некоторых вопросов вполне обходиться без открытого устного разбирательства. Например, в условиях, когда в конституционном процессе нет сторон, потому что они могут не являться на заседание, отказаться от участия в нем и по закону никто не может принудить их к этому. Тогда, собственно, какой, о чем и между кем идет устный спор? Есть лишь письменное обращение в Конституционный Суд, с одной стороны, и позиция законодателя, которая уже вы­ражена в законе, с другой. В этих условиях не имеет никако­го смысла вынуждать Конституционный Суд к проведению всей процедуры устного разбирательства 5 просто нечего демонстрировать публике. Тогда судебное разбирательство представляет собой ни что иное, как совещание судей, ход и содержание которого, естественно, должны быть ограждены от разглашения требованием соблюдать тайну совещания, а гласный и устный процесс в таких случаях ничего дать не может.

Однако наши законодатели и при принятии Федерального конституционного закона о Конституционном Суде 1994 года были резко против возможности разрешить Конституционно­му Суду з при отказе сторон участвовать в заседании 5 свес­ти процедуру фактически к совещанию судей. Я полагаю, что еще долгое время мы к этому не придем, хотя это было бы целесообразно, и несмотря на то, что элементы письменного производства, в отличие от других видов судебной юрисдик­ции, характерны для законодательства других государств прежде всего в области конституционного правосудия.

В связи с реформированием всех видов судопроизводства важны общие вопросы, как бы выносимые за скобки отрас­левого процессуального права. Их решение должно сказы­ваться на конституировании и уголовной, и гражданской, а арбитражной, и административной юрисдикции. Эти общие вопросы, во многом обусловленные конституционными максимами правосудия, воплощаясь в отраслевом законодатель­стве, обогащают его и в то же время содержательно разви­вают принципы правосудия как особого вида государственной деятельности. Речь идет, прежде всего, о связи процессуаль­ной реформы во всех видах юрисдикции с положением и пол­номочиями судебной власти как таковой, ее независимостью от других ветвей власти, ее задачами обеспечить независи­мость судей при принятии каждого конкретного решения в любой судебной процедуре.

Хочу обратить внимание на то, что процессуальные нор­мы могут существенно менять саму суть правосудия в любом виде юрисдикции. Практика конституционного судопроизводства обнаруживает ряд таких болевых точек во всех видах процедур, которые надлежало бы устранять в ходе реформ. Их можно назвать, пусть и без особенно тщательной классификации.

Определение предмета судопроизводства часто сужает необходимые пределы судебной защиты. В результате в кон­ституционном судопроизводстве прямо не предусмотрена проверка таких имеющих нормативный характер актов как акты амнистии или квази-нормативных разъяснений Плену­мов высших судов при том, что и какие-либо иные судебные процедуры их проверки не существуют. Но судебная власть не может устраняться из какой бы то ни было сферы деятель­ности государства, поскольку именно осуществляемый ею контроль обеспечивает необходимую систему сдержек и про­тивовесов в духе разделения властей.

Судебные процедуры не могут строиться на инициативе самих судов, так же, как никто из потенциальных участни­ков процедур не может быть против своей воли, по решению государственных структур или законодателя вынуждаем к защите своих интересов в суде. Это относится ко всем видам судопроизводства, хотя не вполне осознано ни обществом, ни законодателем. Между тем инициатива Конституционного Суда постоянно востребуется обществом з для исправления любого негативного положения: "Куда смотрит КС? Почему исправляет только то, что оспорено? Почему не дает консуль­таций при подготовке проектов?" и это постоянные удивления.

В уголовном судопроизводстве, благодаря решениям Конституционного Суда, исключен институт возбуждения уголов­ных дел судом, но в принятых проектах УПК и поправок к закону о статусе судей он возрождается в процедуре возбуждения уголовных дел в отношении самих судей.

В гражданском судопроизводстве с большими возражени­ями встречается отрицание права прокурора по собственной инициативе без согласия заинтересованных лиц обращаться в суд для защиты их интересов.

При таких подходах справедливое правосудие как метод разрешения конфликтов между субъектами, имеющими рав­ный статус, перед беспристрастным судом, исчезает. Меняется и статус самого суда, который вынуждается работать за законодателя или за исполнительную власть, либо должен вмешиваться в частные дела помимо воли заинтересованных субъектов.

Такой подход к инициированию судебных процедур менял бы и сущность правосудия как правового средства разреше­ния конфликтов, возникающих между субъектами-носителями прав.

Определенное отступление от этого представляют собой также правоприменительные и законодательные усилия в процессе конституирования административной юрисдикции, направленные на то, чтобы признавалось право на обраще­ние в суд за защитой от незаконных действий и решений не в отношении нарушенного права, а, так сказать, в абстрак­тном порядке, в общих интересах, по принципу: "не нравится акт, значит можно обжаловать его в суд, хотя бы он и не подлежал применению к заявителю". Однако констуирование судебных процедур на основе таких подходов также лиша­ет правосудие его сущности н целей как средства разреше­ния реальных правовых конфликтов. Оспаривание актов бе­зотносительно к их применению в конкретных делах может быть отнесено к правомочиям только узкого круга субъектов, специально ответственных за правопорядок. Иначе носители субъективных прав в конкретных правоотношениях могли бы лишиться реальной возможности получить защиту действи­тельно нарушенного права, так как суды не в состоянии были бы обеспечивать это, занимаясь в значительных масштабах абстрактным контролем. Из недопустимости этого исходит и конституционное правосудие, которое может быть востребо­вано гражданином лишь для проверки закона, примененно­го или подлежащего применению в его конкретном деле. Иначе не мог бы быть обеспечен реальный доступ к суду.

Явная профанация судебных процедур, искажающая и существо правосудия, и статус судебной власти, в ряде слу­чаев связана с возложением на суды вместо реального конт­роля лишь функций формального регистратора. Такого рода процедурные нормы уже не раз признавались Конституци­онным Судом противоречащими конституционному праву на судебную защиту в разных отраслях законодательства, а именно в законах о банкротстве, о приватизации, об оперативно-розыскной деятельности, в УПК и др. В связи с проек­тируемым расширением задач судебного контроля в уголовном процессе реальна опасность таких рецидивов, если ни законодатель, ни сами суды не примут достаточных мер, обеспечивающих каждый раз разрешение судом вопроса по существу и обоснованность решений. Без этого судебные процедуры не отвечают требованиям справедливого правосу­дия, не могут служить эффективным средством защиты от незаконных мер, в том числе таких как задержание, арест, принудительное помещение в медицинские учреждения и т.д. Во всех случаях в любых судебных процедурах содержание решения не может быть продиктовано ничем кроме закона, сам же закон не должен лишать суд его дискреционных пол­номочий, касается ли это оценки фактов или выбора предус­мотренных санкций. Иначе суд перестает быть судом.

Особым аспектом этой проблемы является обязательность решений и указаний вышестоящих судов, связывающих ни­жестоящие судебные инстанции в разрешении конкретного дела. К примеру, если нижестоящие суды априори лишают­ся по закону возможности не согласиться с ранее выработан­ной по другим делам позицией вышестоящего суда, то исче­зает действенный механизм исправления судебной практики, не говоря уже о том, что общая позиция всегда может быть недостаточно ориентирована на конкретные обстоятельства. С этой точки зрения невозможно согласиться с предложенным в проекте Арбитражно-процессуального кодекса таким новым основанием отмены решений как их несоответствие решению вышестоящего арбитражного суда. Конечно, этот последний может отменить решение нижестоящего, но мотивом отме­ны должна быть незаконность или необоснованность по суще­ству. Решение проверяется каждый раз на соответствие кон­кретным обстоятельствам дела, а не на соответствие другим судебным решениям. Иное регулирование процедурных и инстанционных взаимоотношений в судебной системе способ­но по сути ликвидировать независимое правосудие.

Изложенные общие требования к процедурам правосудия, вытекающие из Конституции РФ, получили уже достаточную конкретизацию в решениях Конституционного Суда. Сформу­лированные им правовые позиции обязывают законодателя и в ходе процессуальных реформ, поскольку данное в консти­туционном судопроизводстве толкование конституционных норм и конституционного смысла отраслевого закона не может быть отвергнуто без изменения Конституции и вне свя­зи с развитием правовых позиций самого Конституционного Суда. Конституционное правосудие опосредует и определяет, таким образом, конституционные параметры процессу­альных реформ.