Организация следственного аппарата
В настоящее время следственный аппарат рассредоточен по тремведомствам: прокуратуры, МВД и КГБ. Более 80% уголовных делрасследуется органами внутренних дел, около 20% - следователямипрокуратуры, с явной недогрузкой работает следственный аппарат КГБ,которому в последнее время стали поручать общеуголовные дела(бандитизм, вымогательство, крупные экономические аферы,организованная преступность).
Разные структурные формы организации следствия, по мнению рядаученых и практиков, не обеспечивают единства ни в организацииследственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном(материально-техническом и кадровом) обеспечении. Между тем речь идето единой по своим целям и содержанию (т. е. функциям и методам)деятельности. Распределение функций по расследованию между различнымиорганами следствия не связано со специализацией этой деятельности, неотвечает принципу функционального разделения труда, нередкопроизвольно меняется законодателем через правила о последовательности,может быть изменено для отдельных дел и по решению прокурора.
Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в орбитудеятельности органов расследования. Несмотря на единствопроцессуального регламента, создаются объективно разные условия длявзаимоотношений прокуратуры и расследования. Следователь в погонах МВДинтенсивнее общается с собственным прямым начальников, нежели ссоветником юстиции - прокурором, а, мягко выражаясь, значительнаянезависимость следственного аппарата КГБ от прокурорского надзора ещесвежа в памяти общественности.
Идея сосредоточения следствия в одном органе имеет многочисленныхприверженцев и, что называется, овладела массами. Где же следуетсосредоточить следственное подразделение (в том числеспециализированные)?
Концентрация следствия в руках Министерства внутренних делчревата опасным сращением функций дознания, предварительного следствияи оперативно-розыскной работы.
Включение следственного аппарата в систему Министерства юстициипривело бы к возникновению служебно-административных зависимостеймежду следователями и судебным персоналом, находящимся в ведении этогоминистерства.
При подчинении Совету Министров или структурам президентскойвласти следственной аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленнымиминистерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, невсегда заинтересованных в обнажении ситуации в их "епархиях".
Выход из создавшейся ситуации, по заключению ряда теоретиков ипрактиков, - это создание единого следственного аппарата,организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ.
Оперативно-розыскная деятельность как деятельность административная посвоему характеру сохранялась бы за органами Министерства внутреннихдел, в том числе и по делам о государственных преступлениях.
Видимо, у прокуратуры должны остаться полномочия по ведению, но вограниченных и строго определенных случаях (дела против сотрудниковправоохранительных органов), предварительного расследования, чтопозволит обвинительной власти выступать в качестве резервной(дублирующей) системы, когда объективность прочих структур вызываетобоснованные сомнения.
Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следуетучесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход:децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, гдерасследование производит полиция, наряду с независимыми друг от другафедеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции,финансов, почтовому, труда здравоохранения, сельского хозяйства,торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил,государственного департамента, функционируют подчиняющиеся местныморганам полицейские службы поселков, городов, округов, штатов. Нужноиметь в виду, однако, что англосаксонскому праву присущ отличный отнас подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования.
Обобщенно говоря, законодательство Великобритании и Нового Светасчитает процессом лишь то, что происходит перед судьей, включаяпроцедуру "предварительного слушания".
Полицентризм, наличие относительно независимых дублирующихподсистем усиливают надежность системы, хотя и увеличивают расходы наее функционирование.
Учитывая, однако, наши государственно-правовые традиции, а такжекрайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах,следует, видимо, ориентироваться на моноцентризм и иерархическоепостроение аппарата предварительного следствия в РСФСР. Распределениемежду республиканскими и союзными органами расследования – предметСоюзного договора или иного соглашения между союзными республиками.
Таким образом, создание единого самостоятельного СледственногоКомитета РСФСР не противоречит замыслам настоящей концепции. Крометого, с его учреждением сотни сотрудников правоохранительных органовсвязывают свои ожидания, надежды на улучшение условий работы иматериальной обеспеченности.
Нужно, однако, обратить внимание на производимую между делом входе обсуждения подмену тезиса. Методологически неверно связыватьповышение эффективности следствия (процессуальная сфера) с возведениемкаких бы то ни было административных структур, раздачей кресел ичинов. Уголовно-процессуальное право не знает понятия "Следственныйкомитет", наделяя властными полномочиями только единоличногоследователя. Организационная работа и структурные преобразованияостаются за рамками УПК РСФСР, ему безразличны. Все законодательствосконцентрировано на фигурах субъектов процесса, и в частности,следователя.
Поэтому в грядущих реформах должно быть обеспечено при любомварианте: в привычной нам "пирамиде" или занесенной из-за моряплюралистской системе-верховенство юстиции над администрацией,преобладание внутреннего убеждения над приказом начальства, введение вткань правоотношения личности вместо машинообразного исполнителя. Нампо пути со всякой, где следователь независим в своих решениях отвмешательства непроцессуальных фигур.
Следователь, в отличие от лиц, производящих дознание, - неслужитель администрации, не чиновник. Поэтому уже сегодня можносказать, что неприемлемо в проектах устройства Следственного комитетаРСФСР и должно быть отвергнуто. Недопустимы по крайней меренижеследующие решения:
- процессуальное подчинение следователя административнымначальникам (начальники следственных отделов, комитетов и т. д.),наделение последних процессуальными полномочиями, правомконтролировать ход и результаты расследования, пересматриватьпостановления следователя;
- определение правил последственности в зависимости от уровняподразделения Следственного комитета;
- дисциплинарная ответственность следователя перед руководителямиСледственного комитета;
- иерархическая организация процессуальных связей, когда командыизливаются сверху вниз, а обратная связь так же затруднительна, какподбрасывание вверх дождевой воды;
- военизация Следственного комитета, обмундирование следователейв форму армейского или милицейского образца, введение в отношенияуставного духа и жесткой субординации;
- соединение следственных и дознавательских подразделений подкрылом одного ведомства.
Центральной фигурой Следственного комитета должен бытьследователь. Существование руководителей всех уровней оправдано лишь вкачестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное иметодическое обеспечение расследования, начальствующих над техническимперсоналом. Допустимо также создание органов "следовательскогосамоуправления", наделенных властными функциями (рассмотрениедисциплинарных дел следователей, постановка вопроса об увольненииначальников следственных подразделений, разработка мер по улучшениюследственной работы и т. п.).
В связи с планами создания Следственного комитета следует обратитособое внимание на то, как такая организационная структура будетсогласована с состязательным построением предварительногорасследования. Следственный комитет и прокуратура - два подразделенияструктуры обвинительной власти, которая, как на досудебных, так и всудебных стадиях уголовного процесса представляет свои действия ирешения на рассмотрение суда. Суд наделяется правом разрешать всеконфликты между обвинением и защитой в ходе расследования (еслипрокурор не примет удовлетворяющее защиту решение). Суд будет даватьразрешение на проведение действий, связанных с ограничениемконституционных прав и свобод, рассматривать жалобы на следователя,разрешать и продлевать предварительное заключение, рассматриватьотвергнутые следствием ходатайства защиты. Уже на первом этапе реформысудебный контроль заменит прокурорский надзор за расследованием присохранении за прокуратурой функции процессуального руководстваследствием. Постепенно суд будет все более оснащаться функциямирассмотрения и разрешения всех вопросов, которые обвинение и защита,проводя свое расследование, будут ставить перед судом. Судья в этойстадии будет признавать доказательствами представленные сторонамиматериалы, указывать на необходимость их пополнения, проведениядополнительных следственных действий, признавать собранные данныенедостаточными для предъявления обвинения в суде. Фигура такого(следственного) судьи не аналогична фигуре нынешнего следователя, несостоявшего при судебном ведомстве и при всей его возможнойнезависимости в следственном комитете не могущего выполнять судебнуюпо существу функцию в состязательном расследовании
Возможны два пути формирования состязательного расследования:либо через создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебномразрешении спорных или касающихся ограничений прав личности вопросов;либо через ведение института следственных судей в судебном ведомствепри признании за действующим следственным аппаратом функцийвспомогательной службы прокуратуры.
Адвакатура.
Квалифицированная правовая помощь населению немыслима безрасширения организационных и правовых возможностей адвокатуры. Нужнареформа адвокатуры, которая позволила бы вывести ее из- под контроляМинистерства юстиции, обеспечить независимость и высокий престижсудебной защиты. Уровень развития адвокатуры - индикатор состояниядемократии в обществе, один из признаков защищенности прав человека.
Предполагается закрепить в Конституции, что для оказанияквалифицированной юридической помощи гражданам и организациямдействует независимая адвокатура.
Необходимы резкое увеличение численности адвокатуры и такаяорганизация работы адвокатов, которая будет обеспечивать реальноерасширение юридической помощи, в том числе участие защитников вуголовном судопроизводстве с момента объявления подозреваемомупостановления об аресте или протокола о задержании.
Действующее Положение об адвокатуре РСФСР замалчивает вопрос онезависимости адвоката, характеризуется избыточностью правовойрегламентации, порой неверно определяет взаимоотношения коллегийадвокатов и государственных органов.
Разрабатывая Закон об адвокатуре РСФСР, следует отказаться от егокорректировки всякого рода подзаконными актами, то есть исключить изнего отсылочные к ним нормы. Закон должен гарантировать независимостьадвокатуры как самоуправляемой общественной организации и бытьпосвящен взаимоотношениям коллегий с государственными органами, ихдолжностными лицами, гражданами. Коллегия адвокатов вправе пособственной инициативе принимать любые решения, не противоречащиедействующему законодательству, а потому дозволительный порядокрегуляции ее деятельности недопустим. Внутренние вопросы адвокатурымогут быть решены в уставах коллегий.
В Законе об адвокатуре и уставах коллегий адвокатов должны бытьотражены следующие принципиальные положения:
- добровольность вступления в коллегию и выхода из нее;
- сочетание личных, коллегиальных (адвокатских), общественных игосударственных интересов;
- материальная заинтересованность и социальная справедливость;
- коллегиальность руководства;
- активное участие адвокатов в жизни коллегии, свободном иделовом обсуждении ее работы;
- избрание путем прямых выборов при тайном голосовании наальтернативной основе органов и лиц, осуществляющих в коллегии функциируководства, их систематическое обновление и регулярная отчетностьперед адвокатами;
- самоуправление коллегии, включая самостоятельность решениявопросов о ее численном составе, приеме, отчислении, исключении идисциплинарной ответственности;
- защита профессиональных прав и интересов членов коллегии ивнимательное отношение к их нуждам и запросам;
- обязанность адвоката соблюдать требования закона, хранитьпрофессиональную тайну и выполнять свой долг перед клиентом на высокомпрофессиональном уровне, а также блюсти правила адвокатской этики,запрет для адвоката признавать виновность подсудимого, когда онотрицает, что совершил преступление;
- льготное налогообложение коллегий адвокатов.
Придавая существенное значение повышению роли адвокатуры,необходимо покончить с недоверием к адвокатам. Законодательство рядазарубежных стран предусматривает их участие в правотворческомпроцессе.
В отличие от других участников подготовки проектов решений,адвокаты не связаны принадлежностью к какому-либо ведомству и могутвыступать независимыми экспертами. Их знание судебной практики ипостоянное общение с гражданами, несущими в юридическую консультациюсвои беды, небесполезно для оценки возможной эффективностизаконопроектов. Следовало бы наладить официальное информированиеколлегий адвокатов Российской Федерации о подготовке нормативных актовпо вопросам, затрагивающим конституционные права и свободы граждан,направление коллегиям проектов нормативных актов на рецензирование.
Уважая многотрудную адвокатскую работу, не нужно преграждать путьв судебные залы юристам, не входящим в коллегии и желающимпрактиковать вне ее рядов.
Поле деятельности по оказанию юридической помощи населению стольобширно и не пахано, а монополия в какой бы то ни было сфере стольгубительна, что не следует использовать иные рычаги, помимоконкуренции, для установления преимуществ услуг адвокатуры передправовыми услугами, которые берутся оказывать правовые фирмы,кооперативы, индивидуально работающие консультанты-юристы.Соревнование их с традиционными коллегиями адвокатов пойдет на пользуобеим сторонам. Но непременными условиями выдачи лицензии на оказаниеюридической помощи должны стать: высшее юридическое образованиепретендента, способность его преодолеть некие моральные цензы(отсутствие судимости, например), наличие опыта работы по юридическойспециальности, сдача квалификационного экзамена специальной комиссии сучастием судей, адвокатов, преподавателей юридических вузов, научныхработников в области права.
Результаты таких квалификационных экзаменов будут, в частности,определять право выдержавшего экзамен выступать перед судом того илииного уровня. Дифференциация лиц, оказывающих юридическую помощь,возможна также и в адвокатуре.