Латкин Н.В. О законодательной деятельности
Переходим к моментам составления закона. Инициатива закона существовала в форме официального и частного почина. Первый принадлежал государю и подчиненным властям. Внешняя форма инициативы государя могла быть устная и письменная. Впрочем, при Петре, как то было предписано Генеральным регламентом, инициатива государя обязательно должна была выражаться в письменной форме. Что касается до инициативы подчиненных властей, то она принадлежала как центральным (Сенату, Синоду, советам при особе государя, коллегиям, министерствам и т. п.), так и местным учреждениям. На основании Учреждения о губерниях 1775 г. местные учреждения могли возбуждать законодательные вопросы при следующих условиях: генерал-губернатор созывал общее собрание из членов губернского правления, казенной, гражданской и уголовной палат, которые, в присутствии губернского прокурора, постановляли обязательно единогласное решение, заносившееся в журнал заседания и представлявшееся в Сенат. Затем, на основании Жалованной грамоты дворянству 1785 г. дворянские собрания имели право ходатайствовать о своих нуждах и пользах через особых депутатов перед Сенатом и непосредственно перед самим государем.
Частный почин хотя и существовал, но далеко не имел того значения, какое было присуще ему в XVI и XVII ст., когда огромная масса законов первостепенной важности возникала благодаря частным челобитиям. Иногда само правительство требовало возбуждения законодательных вопросов со стороны общества путем подачи так называемых наказов с изложением нужд и желаний сословий, как, напр., в 1767 г., при созвании Екатериной II своей известной комиссии по составлению проекта нового Уложения.
Второй момент составления закона, а именно, составление проекта, сосредоточивался обыкновенно в государственных установлениях (в Сенате, Синоде, коллегиях и пр.) или в особых комиссиях, организовавшихся специально для этой цели (напр., бесчисленные комиссии по составлению нового Уложения, длинный ряд которых тянется от Петра I вплоть до Николая I). Третий момент — обсуждение проекта — выражался в форме предварительного и окончательного обсуждения. Предварительное обсуждение происходило в коллегиях и специально для этого учреждаемых комиссиях; окончательное же имело место в высших государственных учреждениях (в Сенате, Синоде и в советах при особе государя). С образованием Государственного Совета в 1810г. он стал единственным местом (если не считать Синода и Военного совета) обсуждения закона. Иногда, как при составлении, так и при обсуждении проекта, правительство призывало депутатов от сословий. Последний момент составления законов — санкция его со стороны верховной власти - всегда осуществлялся государем. Если были такие эпохи, когда закон получал санкцию и помимо государя (при Петре во время отсутствия государя до 1722 г. и при Елизавете Петровне), то они являлись исключением и продолжались недолго. Напротив, в отличие от Московского периода теперь действовало правило, что санкция со стороны государя есть необходимое условие, превращения каждого законопроекта в закон. Санкция выражалась как в устной, так и в письменной форме. Впрочем, при Петре на основании Генерального регламента для санкции была предписана только письменная форма…Напротив, преемники Петра допускали и устную форму… в силу чего неоднократно возникали противоречия между словесными и письменными указами. Ввиду такого положения вещей при Петре III был издан указ (22 января 1762 г.), признавший действительным только тот словесный указ, который 1) объявлялся определенными лицами, а именно, сенаторами, обер-прокурором, президентами трех высших коллегий (иностранных дел, военной и морской), 2) не отменял письменного указа и 3) не касался известных предметов, точно поименованных в указе 1762 г.2 Указы же, не удовлетворявшие этим трем условиям, признавались недействительными и не подлежали исполнению. При Александре I словесная форма санкции государя была совершенно уничтожена (Учреждением министерств 1802 г.), письменная же получила новую форму, а именно: "вняв мнению Государственного Совета, постановляем или учреждаем". Однако эта формула употреблялась сравнительно недолго, а затем и вовсе вышла из употребления, сперва на практике, а с изданием нового Учреждения Государственного Совета 15 апреля 1842 года и в законе. С утверждения закона государем наступал момент публикации закона. Необходимость его, по крайней мере в судебных делах, была вполне осознана уже при Петре, предписавшем "применять к судебным делам указы, всенародно напечатанные и повсюду объявленные". То же самое, но по отношению уже ко всем законам, предписала Екатерина II, высказав в Уставе благочиния 1782 года следующее положение: "нельзя взыскивать исполнения по закону, не обнародованному". В деле публикации важную роль играл Сенат. По указу 1721 года все новые законы должны были представляться в Сенат на "апробацию", утверждаться подписью его членов и публиковаться во всеобщее сведение… Роль Сената в деле публикации законов не умаляется и впоследствии. Так, Учреждением Сената 1802 года было предписано: "все именные указы вносить в Сенат от всех мест и лиц, которым оные даны будут".
Что касается до формы публикации, то на основании указа 1714 года она должна была заключаться в печатании. "Указы, — гласит названный закон, — для всенародного объявления велеть печатать и продавать всем". По отпечатании они рассылались местным начальникам, затем по нескольку раз читались в церквях и, наконец, расклеивались на площадях и улицах. Однако ввиду того, что нередко в форме указов расклеивались и пасквили на основании узаконений Екатерины II публикация законов на местах была передана в ведение губернского правления и полиции. Порядок ее точно определен в Уставе благочиния 1782 года (обнародование законов стало функцией частных приставов и квартальных надзирателей — каждого в своей части и квартале).
По обнародовании закон приводился в исполнение, причем моментом, с которого он становился юридически обязательной нормой, признавалась публикация… Правила, обязательные при исполнении закона, были следующие.
Во-первых, закон обратного действия не имеет. До 1785 года этот принцип хотя и признавался, но в равной мере и нарушался… в… 1714 году состоялся указ, отменивший те из новоуказных статей и указов, постановления которых противоречили Уложению, и дозволивший просить о перевершении всех дел, решенных уже на основании отмененных законов.
Во-вторых, действие закона распространяется на всех лиц, живущих на территории государства, причем не принимается в расчет национальность и подданство последних. Этот принцип вполне ясно высказан в Уставе благочиния. "Управа благочиния, — читаем в нем, — с иногородных, иностранных и иноверных, в городе живщих, равно как и с природных, взыскивает исполнения узаконений по гражданству".
В-третьих, неведением закона никто не может отговариваться. Впервые это правило было высказано в Воинском уставе 1716 года, который было предписано отпечатать и разослать по всем присутственным местам, "дабы неведением никто не отговаривался". О том же говорят и многие указы…
В-четвертых, законы должны исполняться точно и буквально и толкование их, напр., со стороны судей и администраторов (в отличие от нашего времени) строго воспрещалось. Вот почему законы должны писаться ясным и точным языком, а в случае отсутствия такового должны разъясняться Сенатом и даже самим государем…
В-пятых, в отношении противозаконных предписаний начальства подчиненные должны соблюдать принцип закономерного повиновения. Впервые этот вопрос был затронут в указе 20 января 1724 г. "Всем подчиненным, — читаем в нем, — как в Сенате и Синоде, так и во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства, где какие дела отправляются, быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно указу… ".
Что касается до отмены закона, то на этот счет существовали следующие правила. По Наказу Сенат являлся "хранилищем" законов и в качестве такового он был обязан вписывать в особый регистр и обнародовать только такие законы, которые не противоречили Уложению (в то время составлявшемуся). В противном случае он должен был представлять верховной власти о необходимости их отмены. Указом 21 марта 1803 г. на Сенат была возложена функция и ходить с представлением к государю об отмене старых законов…