В период власти Временного правительства.

Идея замены постоянного войска и полиции народной милицией возникла во второй половине XIX в. в результате марксистского анализа буржуазных революций и опыта Парижской коммуны 1871 г. Причем под «милицией» понималось «всеобщее вооружение народа», т.е. всех граждан, способных владеть оружием, для свержения старой и упрочения новой политической власти. Необходимость такой замены вытекала из очевидности того факта, что постоянная полиция всегда являлась «орудием материальной власти старого правительства», на свержение которого направлялись силы революционеров. Поэтому «лишение полиции всех политических функций», её превращение в «ответственный орган» революционного правительства, члены которого могут быть сменены в любое время демократическими способами, стали затем программными требованиями как конституционно-либеральных буржуазных кругов, так и международной социал-демократии, в том числе и Российской социал-демократической рабочей партии.

Революционный порыв, приведший к свержению самодержавия, был направлен, главным образом, против органов дореволюционной власти, которые непосредственно осуществляли распоряжения этой власти и наиболее близко соприкасались с населением, каковыми органами являлись чины полиции. Уже в первые дни революции все чины полиции были фактически отстранены народом от исполнения своих обязанностей, а центральный орган МВД – Департамент полиции, подвергся не только упразднению, но и разгрому со стороны революционных масс. Вот как описывает события тех дней французский посол при царском дворе М. Палеолог: « …дом министерства внутренних дел, дом военного губернатора, дом министра Двора, здание слишком знаменитой «охранки», около двадцати полицейских участков объяты пламенем; тюрьмы открыты и все арестованные освобождены».

Падение царского самодержавия произошло столь стремительно, что явилось в определенной мере неожиданностью для многих лидеров политических партий. В этом смысле представляется справедливым утверждение, что «…февральское восстание было стихийным в том смысле, что ни одна политическая партия не осуществляла полного контроля над событиями и сами эти события развивались не по какому то заранее разработанному плану».

Одновременно с разгромом полиции стали создаваться новые органы общественного порядка и борьбы с преступностью. Возникали первые вооруженные отряды, которые активно боролись с полицией и создавали свои центры борьбы за «революционный порядок».

Как видно, например, из Воззвания милиционного комитета выборгской стороны г. Петрограда от 28 февраля, который обратился: «…ко всем имеющим оружие являться в означенное помещение для распределения несения службы и организации милиционных отрядов», т.е. фактически первые отряды милиции образовывались из граждан, имеющих, или овладевших оружием еще 27 февраля.

Так как не было никакой инструкции, кто подлежит аресту и кто имеет право производить арест, – арестовывали кого угодно «по подозрению в контрреволюции и арест производили все кому не лень». Случаи разоблаченного самозванства в это время имели место неоднократно. Пользовались этим и уголовники, освобожденные из тюрем в первый день революции: «…вместе с томившимися в тюрьмах за свои политические убеждения узникам, получили свободу и уголовные преступники. Эти убийцы, воры и грабители, переодевшись в форму нижних чинов, нагло врываются в частные квартиры, производят незаконные обыски, грабят и насилуют, наводя ужас».

В Известиях Комитета Петроградских журналистов от 28 февраля, одном из двух выходивших в те дни периодических изданий, можно найти обращение: «Граждане! Крайне важно скорейшее установление уличного порядка… Способствуйте созданию и поддержанию порядка, подчиняйтесь патрулям. Во главе патрулей стоят начальники с повязкой на левой руке. Каждый час дозорный автомобиль с белым флагом объезжает патрули на углах и принимает доклады от постовых начальников, последние следят за тем, чтоб не допускать пьянства, стрельбы без приказаний, грабежа лавок и поджогов».

Вечером 28 февраля в Петрограде были предприняты меры и по организации городской милиции. На заседании Городской Думы было объявлено о создании столичной милиции, начальником который был избран гласный Думы, архитектор Дмитрий Андреевич Крыжановский.

В каждый район города назначался уполномоченный городской милиции для организации районных отделений милиции.

Вся городская милиция в этот момент состояла из начальника и нескольких добровольцев.

Но уже 1 марта, на второй день революции, в то время как на улицах города еще происходила стрельба, и судьба революции была еще не решена, в «…Городской Думе сформировалось Управление Городской Милиции». Уже на следующий день 2 марта в Управлении городской милиции был составлен проект инструкции для милиционеров. В этом первом «законодательном акте» пытались решить самые злободневные вопросы того дня. В инструкции указывалось, кто подлежит аресту, в каких случаях милиционеру предоставляется право пользоваться оружием, регулировался вопрос о задержании автомобилей и перечислялся целый ряд обязанностей милиционера, начиная с задержания пьяных, грабителей, стреляющих в воздух, чинов полиции, лиц, без полномочий производящих обыски, а также наблюдением за порядком в очередях, спасением утопающих и замерзающих, «призрением находящихся на улицах малолетних». В первом параграфе этой временной инструкции устанавливалось, что «на обязанности милиционера лежит защита всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства», а последний параграф гласил: «...милиционер должен помнить, что он является исполнительным органом новой Свободной России и обязан противодействовать всем попыткам контрреволюции».

3 марта на первом собрании комиссаров всех районов, на котором присутствовало 50 комиссаров была утверждена Инструкция для милиционеров и на следующий день распечатана и разослана для раздачи милиционерам. Единой форменной одежды сотрудники новой милиции не имели. Им выдавались милицейские удостоверения, а внешними отличительным знаком милиционера была повязка с буквами ГМ – «городская милиция». По утверждению секретаря Управления милиции З.С. Кельсона «…милицейских удостоверений в первые дни было выдано до 10000 штук – и почти столько же в последние дни…».

Таким образом, уже к 3 марта, в Петрограде появляются первые милиционеры с оружием и повязкой на рукаве с буквами «ГМ», снабженные удостоверениями и инструкцией. На местах были организованы районные комиссариаты во главе с избранными населением комиссарами, которые уже поддерживали связь с центром – Управлением милиции. Фактически декларация Временного правительства от 3 марта «…о замене полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления» санкционировала уже свершившийся факт.

В первые дни революции милиция в Петрограде создавалась не только по распоряжению Временного правительства, но и по инициативе еще двух организаций: Совета Рабочих депутатов и Комитета Военно-технической помощи. В соответствии с этим первоначально создались еще две самостоятельные милиционные организации: рабочая и студенческая.

Студенческая милиция возникла по инициативе Комитета Военно-Технической Помощи, объединенных и технических организаций. Еще 28 февраля в «Известиях было опубликовано его обращение к студенчеству: «Товарищи! В настоящий момент необходима организация для поддержания порядка в Петрограде. Предлагаем вам записываться в нее. Место сбора - ваши учебные заведения. Отличительные признаки: белая повязка на левой руке». В тот же день студенческая милиция была образована в университете, в Техническом институте, в Политехникуме и других учебных заведениях. В составе избранных организационных Комитетов выделялись т.н. «милиционные секции», которые учреждали в институтах дежурство, организовывали патрули из студентов.

Однако впоследствии, студенческая милиция, проявившая большую инициативу в первые дни революции, перестала существовать как самостоятельная организация, примкнула к городской и фактически растворилась в ней.

Совсем по-другому складывались отношения с рабочей милицией. Еще 28 февраля, в соответствии с постановлением Исполнительного Комитета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, на заводах и фабриках начинают организовываться отряды рабочей милиции из расчета по 100 человек на 1000 рабочих, устанавливаются сборные пункты, многие из которых впоследствии станут комиссариатами рабочей милиции.

Рабочая милиция должна была стать вооруженной опорой организующихся Советов рабочих и солдатских депутатов, однако в результате уничтожения полицейских органов, она стала выполнять и функции по охране общественного порядка в первую очередь на территории заводских районов города.

И если городская милиция в первые дни марта была очень малочисленна, то рабочая милиция имела в своем составе тысячи вооруженных рабочих – милиционеров, но не имела общегородского центра.

Работа по подготовке к объединению завершилась формально 7 марта вынесением решения Исполнительного Комитета Петроградского Совета об объединении рабочей милиции с городской при условии «…сохранения за Советом права контроля за кандидатами». Это постановление основывалось на решениях совещания по вопросам организации милиции, созванного Управлением милиции незадолго до заседания Петросовета в тот же день. В частности на совещании говорилось, что рабочая милиция должна «…войти всей организацией в состав городской милиции»; выбранные рабочими комитеты и комиссары сохранялись; рабочие милиционеры обязывались носить белые повязки городской милиции с номерами городских милиционеров и удостоверения Управления милиции; разрешалось в качестве отличия «…прикреплять к белой повязке городской милиции красную розетку». Главной задачей рабочей милиции становится охрана общественного порядка в рабочих районах. Рабочие комиссариаты влились в общегородскую сеть, получили от Управления милиции повязки, удостоверения и оружие.

Однако говорить о полном слиянии этих организационных форм милиционной службы однозначно нельзя. Есть различные мнения о факте объединения рабочей милиции с городской. По мнению очевидца тех событий З.С. Кельсона «…это «примыкание» выразилось лишь в том, что рабочая милиция с грехом пополам начала нести службу; во всем остальном она преследовала свои особые, отличные от городской милиции цели – не поддержание порядка, а возвещенную 28 февраля Советом – «защиту завоеваний революции!».

В первые дни марта 1917 года в Петрограде насчитывалось 85 районных и подрайонных комиссариатов. Из них порядка 20 были организованы рабочими. К середине марта происходит сокращение милиционных центров, и уже к 19 марта районные комиссариаты были ликвидированы почти повсеместно, а число подрайонных сократилось до 60, из них порядка 14 относились к рабочим.

Что касается численного состава всей милиции столицы, то, по свидетельству секретаря Управления милиции, в марте месяце она составляла около 20 тысяч человек и «…состав милиционеров был весьма пестрый… В нем были студенты, рабочие, солдаты, гимназисты, воры, выпущенные из тюрем, обыватели».

Высший состав милиции – комиссары представляли тоже довольно широкий спектр слоев населения. В марте подавляющим контингентом в их составе были адвокаты, но наряду с рабочими, студентами, конторщиками, инженерами встречались и актеры, полковники в отставке. Комиссарами городской милиции в это время были также Пешехонов, впоследствии министр продовольствия; князь Г.Д. Сидомон-Эристов, впоследствии начальник Главного Управления по делам милиции; зубной врач Урушадзе, впоследствии председатель Комитета общественной безопасности; профессор Технологического института Воронов и другие.

Еще большая пестрота была и в организации самой милиции и комиссариатов, возникших в первые дни революции стихийно, путем общественной инициативы. Совершенно произвольным и случайным было административное деление города. Вносили определенную путаницу и различные названия комиссариатов: их называли где милиционными пунктами, где штабами милиции, где комитетами по охране общественной безопасности.

Комиссары также могли называться по-разному: где уполномоченными, где начальниками, где председателями милиционных отделов.

Таким образом, в начальной стадии образования новых органов по поддержанию общественного порядка этот процесс не направлялся новыми органами центральной власти, а проходил во многом под контролем возникших политизированных общественных организаций. Характерной особенностью милиции, организованной в первые дни революции, являлась ее полная децентрализация, выборность - от милиционера до начальника, невозможность использования бывших полицейских чинов, выполнение в основном только функций по охране общественного порядка.

В результате революционных событий Временное правительство вынуждено было пойти на экстренные меры по изменению аппарата управления. В соответствии с этим, одним из первых распоряжений министра-председателя и министра внутренних дел князя Г.Е. Львова было отстранение всех Товарищей Министра внутренних дел, генерал-губернаторов, тех из начальников центральных учреждений и высших чинов министерства, которые, по прежней своей деятельности, не соответствовали общественно-политическим условиям нового строя, всех губернаторов, вице-губернаторов, градоначальников и их помощников. Товарищами министра внутренних дел были назначены: Д.М. Щепкин, С.М. Леонтьев, С.Д. Урусов, начальником Главного управления по делам местного хозяйства Н.Н. Авинов и на правах Товарища министра, комиссаром по делам иностранных исповеданий С.А. Котляревский. Из 14-ти центральных учреждений ведомства только в 4-х оставлены их бывшие начальники, все же остальные руководители приглашены из среды, главным образом, общественных деятелей и представителей науки.

В соответствии с коренным изменением всего политического уклада и всего направления государственной деятельности, МВД Временного правительства, призванное руководить всей политикой внутреннего управления, свою роль в этом процессе видело в том, чтобы «…с одной стороны самым решительным образом сломать и уничтожить пережитки и навыки прежнего приказно-полицейского режима, а с другой – направлять все силы к тому, чтобы водворить, без промедления на место отпадающих учреждений и распорядков новые, соответствующие требованиям правового строя и правосознанию широких масс населения, институты и приемы управления».

Временное правительство приняло свое первое постановление по вопросу организации власти на местах 5 марта, разослав циркуляр на имя губернаторов с указанием об отстранении их от должности и передаче управления губернией губернскому председателю земской управы. В этот же день следующим циркуляром МВД № 891-932 председатели губернских управ назначались Комиссарами Временного правительства, и здесь же указывалось, что «…Полиция подлежит переформированию в милицию, к чему необходимо приступить местным самоуправлениям».

По поводу решения Временного правительства о замене губернаторов на местах председателями губернских управ в качестве губернских комиссаров Временного правительства имеются различные мнения. По мнению одних современников тех событий это решение было «…одним из самых неудачных его актов». В подтверждение этого В. Набоков приводит следующие факты: «…в целом ряде губерний, где председателем управы являлось лицо, назначенное старым правительством, это распоряжение сводилось к лишенной всякого смысла и основания замене одних чиновников – другими, далеко не лучшими, даже в коренных земских губерниях оно привело – во многих случаях – к явной чепухе. Председатель управы был нередко ставленником реакционного большинства, а губернатор – лицом вполне приемлемым и не обладавшим никакой реакционной окраской. Временное правительство очень скоро – почти тотчас же – убедилось в том, что рассматриваемая мера была крайне необдуманной и легкомысленной импровизацией».

Временное правительство включило в число первых своих мероприятий законодательного характера и упразднение Департамента полиции, и всей связанной с ним системы политического сыска, осуществлявшимся через охранные отделения, корпус жандармов, заграничную агентуру и т.п. В циркуляре МВД № 948-989 от 6 марта губернским комиссаром Временного правительства указывалось: «Временное правительство постановило: корпус жандармов расформировать, офицеров и нижних чинов направить к воинским начальникам, которые получат соответствующие распоряжения Военного Министра».

Однако, устранив губернаторов и ликвидировав всю дореволюционную полицейскую организацию, Временное правительство осознавало, что «основой всякого государственного устройства является надлежащее устройство исполнительных органов государственной власти, поддерживающих государственный порядок и охраняющих общественную безопасность» и нельзя было создавать вакуум представителей центральной власти на местах. Поэтому в распоряжение правительства по отстранению губернаторов от должности сразу указывалось на должностное лицо, одновременно становившееся официальным комиссаром Временного правительства.

Права и обязанности комиссаров, как исполнительной власти, были аналогичны губернаторским, но на практике комиссары не могли проводить действенную политику по выполнению распоряжений правительства без согласования с общественными исполнительными комитетами и другими местными общественными организациями.

По линии МВД была подготовлена законодательная база по формированию всей системы земств, определены пределы компетенции этих органов. Власть на местах виделась как система земских и городских самоуправлений, с гражданскими комиссарами-прокурорами, контролирующими законность, но не целесообразность их действий.

С упразднением Департамента полиции правительство одновременно постановило учредить центральный орган, ведающий функциями по поддержанию государственного порядка и общественной безопасности. Учреждение этого центрального органа было положено постановлением Временного правительства от 10 марта «Об упразднении Департамента полиции и об учреждении Временного управления по делам общественной полиции». Создание этого органа было вызвано объективной необходимостью осуществлять непосредственное руководство по организации милиции на местах и координировать их деятельность по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Высшее руководство этим новым органом было поручено товарищу Министра Внутренних дел князю С.Д. Урусову. Штаты этого управления были утверждены лишь 3 апреля, но уже 10 марта группа лиц, намеченных кандидатами на должности по формируемому Управлению, приступила к исполнению неотложной текущей работы. Перед вновь созданным центральным органом МВД стояло ряд задач, требующих срочного решения. В первую очередь необходимо было разрешить вопрос о порядке упразднения прежних полицейских учреждений и увольнения служивших в ней лиц, о порядке упразднения корпуса жандармов и разбора дел учреждений всего этого корпуса, об устройстве создаваемых органов полицейской власти, о порядке их финансирования, их комплектовании и ряд других вопросов.

Структура и функции создаваемого органа не представляли собой ничего общего с бывшим Департаментом полиции, сосредотачивавшим всю полноту власти по руководству всей полицией. Временное управление в основном должно было осуществлять функции контрольного органа и не вмешиваться в повседневную деятельность милиции на местах.

Штат Временного управления включал в себя начальника управления, его помощника, чиновников особых поручений, секретаря с помощниками, начальников отделов, старших и младших делопроизводителей, юрисконсультов, казначея с его помощником, канцелярских чиновников и писцов.

В проекте были определены и полномочия этого центрального органа министерства. В круг полномочий было включено ведение дел:

-по регистрации населения и выдачи загранпаспортов;

-о переходе государственной границы и о пограничных сообщениях;

-о высылке порочных иностранцев;

-надзор за военнопленными и военнообязанными враждебных государств;

-разработка проектов законодательных предложений, касающихся предметов его ведения;

-рассмотрение вопросов общего характера, возникающих как в самом управлении, так и у местных общественных управлений и др.

Функции Временного управления в области организации и управлением милиции ограничивались ведением дел о личном составе, о переписке с общественными учреждениями по делам, касающимся милиции и управления ею.

В первые дни марта 1917 года, да и впоследствии, многие вопросы, стоящие перед Министерством внутренних дел решались либо путем внесения на рассмотрение Временного правительства особых представлений, но чаще путем издания циркулярных распоряжений по Министерству внутренних дел.

Созданное вместо Департамента полиции Временное управление фактически не руководило непосредственно возникавшими на местах органами милиции, а занималось, главным образом, подготовкой организационно-правовой базы для регламентации их деятельности. В составе МВД был также создан и Отдел по делам местного самоуправления, который готовил проект реорганизации органов местного самоуправления, в компетенцию которых должно было войти создание и руководство милицией.

Министерство внутренних дел путем циркулярных разъяснений, а также и указаниями, дававшимися по отдельным поводам, излагало позицию Временного правительства по недопустимости самоуправных действий населения по отношению к отдельным лицам и о мерах борьбы с самоуправством в области аграрных отношений. Так в циркулярном письме от 13 апреля Министерство извещает губернских комиссаров, что «…Надлежит, опираясь на авторитет всех организованных местных сил, твердо отстаивать недопустимость каких бы то ни было самовольных решений, могущих погубить необходимое единение для укрепления нового государственного строя… Необходимо всей силой закона прекращать проявления всякого насилия и грабежа, руководствуясь неоднократными указаниями, что губернские комиссары, являясь в губернии главными представителями власти Временного правительства, несут вместе с общественными комитетами ответственность за сохранение в губернии порядка всеми теми мерами, которые губернские комиссары при посредстве комитета сочтут нужными принять».

По поводу освобождения лиц местной администрации, Временное правительство в своем издании от 5 марта 1917 года постановило «…освободить всех лиц местной администрации, заключенных под стражу во время государственного переворота без ордеров соответствующей власти, если к означенным лицам не предъявлено обвинения в совершении преступных деяний», а в журнале от 7 марта было опубликовано постановление «…предписать циркулярно-правительственным местам и лицам производить аресты лишь по уполномочию судебной власти или Временного правительства».

В соответствии с заявлениями Временного правительства о неприкосновенности частной собственности Управление по делам милиции принимало соответствующие по возможности меры к охране владельцев захватываемых имуществ, руководя в этом направлении деятельностью губернских и уездных комиссаров, которым давались указания на необходимость воздействия на местные уездные и волостные комитеты по разъяснению им недопустимости самовольных захватов и вообще насильственных действий против земельных собственников.

Отдельные исследователи делают вывод, что Главное управление по делам милиции МВД, кроме охраны общественного порядка, руководило политическим сыском, собирало материалы об аграрном и рабочем движении. Однако усматривать в этом возрождение институтов старой полиции, все же представляется не совсем обоснованным.

В то же время, деятельность Министерства внутренних дел по поддержанию правопорядка на местах нельзя признать результативной. Объясняется это тем, что Временное правительство, не располагая полицейской силой на местах, не могло предоставить реальной охраны, а вынуждено было ограничиваться воздействием на местных комиссаров и общественные организации, которые порой просто не выполняли указания либо из принципиальных расхождений во взглядах, либо невозможности принять полицейские меры охраны, ввиду незаконченного формирования милиции.

Взгляд руководства МВД на создаваемые органы, выполняющие полицейские функции, можно найти в заявлении, сделанным Товарищем министра внутренних дел князем С.Д. Урусовым 2 марта сотруднику «Биржевых ведомостей»: «Полиция в России будет общественной. Она явится отдельной отраслью городского общественного управления, в лице которого будет иметь свое начальство». Народная милиция создавалась Временным правительством по типу муниципального органа и была тесно связана с органами местного самоуправления.

В заявлении Временного правительства от 3 марта декларировалось: «Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления». Таким образом, уже из этого заявления вытекали основные принципы создания нового органа, заменяющего полицию в области охраны общественного порядка, а именно, во-первых, что этот орган будет децентрализован, его руководящим и организующим центром станут органы местного самоуправления; во-вторых, – выборностьначальников милиции.

Еще шире принцип выборности стал истолковываться на общем собрании представителей милиции всех районов столицы, проходившего 17 марта, на котором был установлен следующий порядок выборов в милицию: «…Подрайон организуется собранием милиционеров, выбранных по одному от каждого дома. Собрание выбирает совет подрайона и комиссара. Там, где существуют уже рабочие или иные милиционерские организации, - выбранные указанным выше путем домового представительства милиционеры вливаются в эти организации и сообща с ними в пропорциональном отношении выбирают Совет и комиссара. Там, где существуют разнородные организации, они могут либо слиться, либо остаться автономными. Их объединение будет достигнуто в районе. Представители советов подрайонов избирают совет и комиссара района. Совет городской милиции составляется из представителей Советов районов». Следовательно, в среде самой милиции, принцип выборности был истолкован еще шире, чем это было сделано Урусовым, и фактически этот принцип в милиции был проведен сверху донизу, т.е. от начальника милиции до рядового милиционера. Кроме этого при начальнике милиции, при комиссаре района, при комиссаре подрайона образовывались свои советы.

Многочисленные запросы в адрес МВД Временного правительства о выработке единого подхода к организации милиции, неудовлетворительное состояние общественного порядка, требовали принятия быстрых и решительных мер по созданию закона о милиции.

20 апреля 1917 года Временное правительство опубликовало принятое им 17 апреля постановление «Об учреждении милиции», которое должно было внести единообразие в созданные после революции органы и силы охраны порядка на местах.

Принятию этого постановления предшествовала работа Комиссии по милиции и муниципальной полиции, которая была создана на Совещании по реформе местного самоуправления и управления, образованного при МВД. Председатель комиссии товарищ министра внутренних дел князь С.Д. Урусов, другие члены этой комиссии отрицательно относились к идее централизации милиции, выработав мнение «…опасность централизации этой, по существу, физической силы в руках правительства, как для гражданской свободы, так и для здорового развития местной жизни, милиция должна состоять в ведении земского и городского самоуправления».

Первый пункт этого постановления гласил: «Взамен наружной полиции учредить милицию на основании прилагаемых при сем правил». Действия этих правил распространялись на существующую местную временную милицию. В приложенном к постановлению «Временном положении о милиции» говорилось: «Милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений».

Под земским и городским самоуправлением понимались городские думы, уездные земские собрания и их исполнительные органы – уездные земские и городские управы. Именно в эти органы Временное правительство намеревалось произвести повсеместные выборы, превратив их в представительные органы всего населения. Поэтому целым рядом правовых норм правительство закрепляло полную подчиненность местному самоуправлению.

Полномочия этих представительных и исполнительных структур в отношении организации и управления милицией разграничивались. Так, согласно п. 5 Положения: «Определение состава, числа, окладов содержания чинов милиции и служащих канцелярий принадлежит уездным земским собраниям и городским думам по принадлежности». Закреплялась подчиненность начальника милиции непосредственно уездным земским и городским управам. О своей деятельности начальник милиции ежегодно обязан был предоставлять отчет земскому собранию или городской думе, которые в случае необходимости могли потребовать от него личных объяснений.

Милиция по Положению предусматривалось как штатный орган исполнительной власти, комплектуемый по найму. Штат милиции формировался лично начальником милиции, которому же принадлежала дисциплинарная власть в отношении своих подчиненных. Принцип единоначалия и определенная иерархия предусматривались Положением в пределах ограниченных уездом или городом. Таким образом, можно отметить, что разработчики положения, учитывая неудачную практику коллегиальных органов, стоявших во главе милиции в первые дни после революции и ослаблявших ответственность чинов милиции, пришли к заключению, что «…при быстроте и решительности действия милиции, всякая коллегия, стоявшая во главе ее была бы слишком громоздким и малоподвижным аппаратом».

В соответствии с Положением, милицию составляли: начальник милиции и его помощники, участковые начальники и их помощники, старшие милиционеры и милиционеры. В общих чертах определялась структура: при начальнике городской (уездной) милиции должны состоять – канцелярия под заведованием секретаря, рассыльные, помещение для арестованных и архив, а при участковых начальниках милиции – канцелярия и помещение для арестованных.

Устройство милиции в Петрограде, Москве, Киеве и Одессе должно было регулироваться особыми узаконениями, которые подготавливались.

Согласно пункту 2 Положения основным типом милиции должна была стать уездная и городская милиция. В отношении же областей и губерний, в которых еще не было введено земское самоуправление, пункт 2 дополнялся примечанием: «В уездах, в коих не имеется городов, хотя бы с упрощенным общественным самоуправлением, а также в тех уездах, где органы упрощенного самоуправления уездных городов не признают возможным взять на себя устройство уездной милиции, последняя впредь до введения в этих местностях местного самоуправления учреждается распоряжениями губернского (областного) комиссаров на общих основаниях сего положения».

Постановление от 17 апреля определяло состав должностных лиц милиции, средства для ее содержания, разрешало носить милиционерам холодное оружие, револьверы. Обязанности уездных исправников и полицмейстеров возлагались на начальников милиции соответствующих городов.

Начальник милиции назначался и увольнялся городской или уездной управой (п.10 Положения). Остальные чины милиции замещались начальниками по их усмотрению. Таким образом, принцип выборности сохранялся лишь в отношении начальников милиции. Начальники милиции и их помощники должны были состоять в российском подданстве, иметь не менее 21 года от роду, образование не ниже среднего, остальные должностные лица в милиции должны быть, по меньшей мере, грамотными.

Министерство внутренних дел неоднократно указывало о недопустимости совмещения в одном лице должностей комиссара и начальника милиции на том основании «…что означенные должности не могут быть совмещены, ибо комиссар является высшим представителем на месте власти Временного Правительства, начальник же милиции законом установленным порядком подчиняется ему и органам местного самоуправления».

В пункте 15 Положения, вводящего определенный образовательный ценз, отдельные исследователи усматривали стремление разработчиков проекта «лишить трудящихся доступа в милицию». Все же более объективным, представляется мнение, что необходимость минимальной образованности обуславливалась скорее профессиональными требованиями к милиционной службе, чем только политическими целями.

Запрещалось принимать в милицию лиц, состоящих под следствием и судом по обвинению в преступлении, несостоятельных должников, состоящих под опекой за расточительство, содержателей домов терпимости. В то же время на службу в милицию могли быть приняты лица, осужденные за кражу, мошенничество, укрывательство похищенного, ростовщичество, подлоги, лихоимство, если со дня отбытия наказания прошло более 5 лет.

Общая задача, стоящая перед милицией, была сформулирована следующим образом: «Милиция охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства». В обязанность милиции также ставилось «…принятие мер к прекращению нарушения порядка, закона или обязательного постановления…», «…охрана прав гражданской свободы», «…содействие органам правительственной и общественной власти в осуществлении ими возложенных на них обязанностей». Милиция могла задерживать граждан в строго ограниченных случаях: «…лиц, бесчувственно пьяных, душевно больных и других, пребывание коих на свободе сопряжено с непосредственной опасностью для них самих и для окружающих».

В случае задержания в обязательном порядке должен был составляться протокол с точным обозначением места, дня и часа задержания и оснований последнего. В течение 24 часов задержанные должны были быть доставлены к судье или к судебному следователю, либо немедленно освобождены. Применение оружия чинам милиции предоставлялось, согласно ст.30 Положения, только при исполнении ими своих служебных обязанностей, а порядок его применения строго регламентировался инструкцией.

Начальник милиции должен был ежегодно отчитываться перед Городской Думой или уездным собранием, а также и перед комиссаром Временного правительства в данной местности. В пункте 23 Положения было закреплено, что «…чины милиции обязаны исполнять все законные требования правительственных и общественных властей».

Таким образом, хотя милиция и передавалась в ведение земств и городских дум, с другой стороны она объявлялась и исполнительным органом государственной власти, т.е. не только самоуправлений, но и правительственной власти, фактически губернского и уездного комиссара.

Поясняя порядок взаимоотношений с министерством внутренних дел по вопросам милиции, губернским комиссарам предписывалось: «Сообщите всем уездным и прочим комиссарам, что по всем вопросам, касающимся милиции, никаких непосредственных сношений с Министерством делаемо ими не может и все ходатайства должны быть направляемы через Вас».

Министру внутренних дел принадлежало общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов для нее, производство ревизий и т.п. Связующим звеном между муниципальной милицией и МВД являлась должность правительственного инспектора милиции, учреждаемую только на губернском уровне. Введение этой должности, по замыслу разработчиков положения, должно было обеспечить центральному органу возможность осуществления контро<