Регулирования рынка профессиональной юридической помощи
КОНЦЕПЦИЯ
Регулирования рынка профессиональной юридической помощи
I. Общие положения
В соответствии с государственной программой Российской Федерации «Юстиция», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 312 (далее – государственная программа) (Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 18 (ч. III), ст. 2158), приоритетами и целями государственной политики в сфере юстиции в Российской Федерации являются соблюдение прав и основных свобод человека, повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов и приговоров. Целью государственной программы является развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, поддержание устойчивого уважения к закону.
Подпрограммой 1 «Обеспечение защиты публичных интересов, реализация прав граждан и организаций» (далее – подпрограмма 1) государственной программы предусмотрено решение следующих задач: упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно,
и регулирование рынка оказания квалифицированной юридической помощи (далее – рынок); обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами, в том числе бесплатно.
В числе мер правового регулирования, необходимых для достижения целей подпрограммы 1,определено совершенствование нормативной правовой базы, в том числе путем принятия федерального закона, направленного нарегулированиепрофессиональной юридической помощи в Российской Федерации, которым будут внесены необходимые изменения в Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре). Также потребуется внесение изменений в процессуальное законодательство, законодательство о государственных и муниципальных закупках
и ряд других законодательных актов.
При подготовке Концепции проанализировано актуальное состояние национального рынка юридических услуг; изучен зарубежный опыт правового регулирования данной сферы в различных юрисдикциях; идентифицированы проблемы, возникающие в связи с предоставлением юридических услуг (как
у потребителей, так и у консультантов); проведен ретроспективный анализ законодательства, регулирующего данную сферу деятельности; определен комплекс мер по реформированию рынка в целях преодоления его негативных характеристик для повышения качества предоставления квалифицированной юридической помощи и надлежащего обеспечения конституционного права граждан на получение такой помощи.
Настоящая Концепция представляет собой систему взглядов на приоритетные цели, задачи и направления деятельности по реформированию национального рынка юридических услуг.
При подготовке Концепции в Министерстве юстиции Российской Федерации проведен ряд встреч с представителями профессионального юридическогосообщества: российскими юридическими компаниями,филиалами, представительствами и дочерними компаниями международныхюридических фирм, профильными средствами массовой информации, Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации. Замечания, предложенияи комментарии, высказанные
в ходе встреч, в целом учтены при разработке Концепции.При ее подготовкепринят во вниманиезарубежный опыт в сфере регулирования предоставления юридических услуг.
Принятие Концепции обусловлено необходимостью повышения уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций и разрешения проблем, препятствующих эффективной реализации конституционных прав человека
и гражданина на доступ к правосудию.
II. Современное состояние рынка профессиональной юридической
помощив Российской Федерации
Основные характеристики
Право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом, гарантировано статьей 48 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в силу ряда причин реализация этого права на сегодняшний день затруднена. В первую очередь это выражается в получении потребителями юридических услуг низкого качества.
До конца 1980-х годов система организации адвокатуры предусматривала наличие одной коллегии адвокатов в каждом регионе. Затем дополнительно начали создаваться и другие коллегии адвокатов, которые также имели право присваивать лицам, имеющим высшее юридическое образование, статус адвоката. Наряду с этимюридические услуги стали оказывать лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, что привело к формированию группы самостоятельных консультантов, не обладающих адвокатским статусом. Постепенно из последней группы консультантов возникли юридические фирмы. Одновременно на российском рынке юридических услуг появились филиалыи представительства зарубежных юридических фирм. Таким образом, сфера профессиональной юридической помощи на протяжении более чем 20 лет развивалась стихийно в условиях минимального регулирования. Подобное развитие рынка юридических услуг привело к тому, что преимуществами свободного регулирования воспользовались как юристы, опережавшие его развитие, чутко реагировавшие на возрастающие потребности
в юридической помощи субъектов интенсивно развивающихся экономических отношений, так и те, кого привлекала в нерегулируемом правовом поле возможность избежать какого бы то ни было профессионального и этического контроля.
Согласно статистическим данным объем российского рынка правовых услуг является более чем значительным. По данным Федеральной службы государственной статистики объем платных услуг населению по разделу «услуги правового характера» в 2014 году составил 88 миллиардов 641 миллион рублей,
в 2015 – 96 миллиардов 497 миллиона рублей, в 2016 – 96 миллиардов 49 миллионов рублей.При этом объем предложения юридических услуг постоянно растет, в том числе за счет увеличения числа его участников со стороны предложения. Так,
по данным, предоставленным Министерством образования и науки Российской Федерации,в 2014 году на бакалаврских программах по направлению «юриспруденция» обучалось 470043 студентов, по программе магистратуры – 26410 студентов; по программе специалитета – 98739 студентов; в 2015 году
на бакалаврских программах – 466752 студентов, по программе магистратуры – 41968 студентов; по программе специалитета – 32234 студентов; в 2016 году
на бакалаврских программах –403347 студентов, по программе магистратуры – 59863 студентов; по программе специалитета – 1355 студентов.
По данным Федеральной налоговой службы Российской Федерации
по состоянию на конец 2016 года в Едином государственном реестре юридических лиц содержатся сведения о 55376 не прекративших деятельность юридических лицах, указавших в качестве основного вида деятельности деятельность в области права (коды 69.1 и 69.10 «Деятельность в области права» по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДСЕ ред.2)).
В едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей числится 27206 не прекративших деятельность индивидуальных предпринимателей, указавших в качестве основного вида деятельности деятельность в области права.
По данным Федеральной государственной информационной системы «Учет адвокатов Российской Федерации и адвокатов иностранных государств, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации», эксплуатацию которой осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации, по состоянию на 18.10.2017 в реестре адвокатов субъектов Российской Федерации содержатся сведения о 73127 адвокатахс действующим статусом. При этом по информации Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации в 2016 году в России действовало 2960 коллегий адвокатов, 824 адвокатских бюро, 21823 адвокатских кабинета (не являются юридическими лицами), 199 юридических консультаций.
На основании существующих официальных статистических данных
и показателей сделать достоверный вывод о количестве практикующих юристов, предоставляющих юридические услуги неограниченному числу лиц
в нерегулируемом сегменте рынка,не представляется возможным. Имеющиеся немногочисленные исследования по данному вопросу содержат значительные ограничения и также не претендуют на достоверность. Так, в аналитическом обзоре Европейского университета в Санкт-Петербурге «Рынок юридических услуг
в России: что говорит статистика», проведенном в 2016 году, при всей полноте исследования отмечены следующие ограничения, подтверждающие вывод о низком уровне транспарентности рынка: «Собранные данные имеют несколько существенных ограничений. Во-первых, они позволяют говорить только
о количестве юридических организаций, но не о количестве юристов. В статистику юридических лиц не попадают in-house юристы, то есть юрисконсульты, работающие в организациях и на предприятиях (как государственных,так
и частных). Кроме того, данные по количеству сотрудников, работающих
в юридических организациях, нельзя считать полностью надежными, так какнеизвестно, какую долю из них составляет административный персонал, а также сколько юристов работают по договору оказания услуг (то есть, не числятся
в штате). Во-вторых, организация, вставшая на учёт под первичным кодом экономической деятельности 69.10, со временем может переключиться на другой вид услуг, и в базе это не отразится»[1].
Фрагментация рынка профессиональной юридической помощи в Российской Федерации предопределена историческими особенностями его формирования. Разнообразие организационных форм юридического консультирования связано
с тем, что правом предоставления юридических услуг обладает неограниченный круг лиц, к одной части которых применяется ряд специальных требований, а другие находятся в условиях минимального правового регулирования.
2.2. Проблемы рынка профессиональной юридической помощи
и недостатки правового регулирования адвокатской деятельности
Сектор юридических услуг в России представлен двумяосновными группами участников, разделенных по регуляторному критерию:
1) адвокаты, оказывающие квалифицированную юридическую помощь
в порядке, предусмотренном Законом об адвокатуре;
2) иные участники рынка, не обладающие адвокатским статусом
и предоставляющие юридические услуги неограниченному кругу лиц, в частности:
- юридические лица в форме коммерческих организаций (как правило, общества с ограниченной ответственностью) и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, основными и дополнительными видами деятельности которых является оказание юридических услуг;
- филиалы и представительства международных юридических фирм;
- юристы, оказывающие правовые услуги в составе некоммерческих организаций и общественных объединений;
- иные лица, основным или дополнительным видом деятельности которых является предоставление юридических услуг.
В качестве отдельной категории следует выделить корпоративных юристов,
то есть лиц, осуществляющих профессиональную юридическую деятельность
по трудовому договору в составе юридических подразделений (или других структурных подразделений) компаний, а также патентных поверенных, нотариусов, аудиторов, государственных служащих.
Важно отметить, что только адвокатская деятельность имеет установленные Законом об адвокатуреи Кодексом профессиональной этики адвоката, принятым Первым Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003(далее – Кодекс), требования к ее осуществлению. Правила допуска к предоставлению юридических услуг
и квалификационные требования для второй группы участниковне установлены.
В отчете миссии Международной комиссии юристов за 2015 год отмечено: «Тот факт, что большинство юристов в России действуют за рамками какой-либо системы самоуправления (будь то адвокатура или иная независимая параллельная структура), означает, что российская правовая система во многом полагается на лиц, которые не подчиняются требованиям кодекса этики и дисциплинарной системы. Следовательно, многие люди, которые обращаются к ним, чтобы получить доступ
к правосудию, в том числе добиться исправления нарушенных прав человека,
не смогут привлечь своих юридических представителей к ответственности, если обнаружат, что они проявляют некомпетентность, халатностьили коррумпированность при ведении их дела»[2].
За 2015 и 2016 годы только центральным аппаратом Министерства юстиции Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом
от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», было рассмотрено более 1000 жалоб и заявлений граждан, связанных
с предоставлением юридических услуг ненадлежащего качества лицами,
не обладающими статусом адвоката.Статистика демонстрирует, чтозначительноечисло таких граждан являются малоимущими, пенсионерами, инвалидами, относятся к иным социальнонезащищенным категориям граждан. Известны случаи, когда для оплаты услуг юристов такие граждане вынуждены были обращаться
в кредитные учреждения.
Большинство жалоб содержит информацию о получении юристами денежного вознаграждения с последующим недобросовестным исполнением(или неисполнением) принятых на себя обязательств и отказом возвращать денежные средства.
Анализ обращений показывает, что в ряде случаев при отсутствии оснований для перенаправления таких обращенийв правоохранительные органы, единственным доступным способом защиты гражданами своих прав является подача гражданского иска в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Вместе с тем временный характер осуществления деятельности конкретных юридических лиц, от имени которых оказываются услуги, в совокупностис отсутствием у них какого-либо имущества и иных активов, а также обязательного страхования ответственности перед клиентамисводят к минимуму возможность граждан компенсировать понесенные ими потери.
Отсутствие нормативногорегулирования деятельности по оказанию юридических услуги каких-либо стандартов их предоставленияставят
их потребителей в заведомо незащищенное положение в сравнении с потребителями других видов услуг. Так, статьей 39.1 Закона Российской Федерации от 07.02.1992
№ 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее – Законо защите прав потребителей)установлено,что правила оказания отдельных видов услуг, выполнения отдельных видов работ потребителям устанавливаются Правительством Российской Федерации. В развитие данного положения Правительством Российской Федерации утверждены правила оказания более чем 15 видов услуг: Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации (от 15.08.1997 № 1025), Правила оказания услуг общественного питания(от 15.08.1997 № 1036), Правила предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг
(от 04.10.2012 № 1006), Правила оказания платных образовательных услуг
(от 15.08.2013 № 706) и т.д.
Показательно, что в Государственном докладе Федеральной службы
по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2015 году»[3] в основном отсутствует какая-либо информация, касающаяся предоставления юридических услуг, и вместе
с тем отмечено следующее: «Снижение в последние годы числа обращений потребителей, отмечаемое большинством региональных членов СПРФ, объясняется как сокращением доходов (а значит и приобретений) потребителей
и соответствующим снижением спроса на правовую помощь, таки значительным расширением числа предложений правовой помощи потребителям. При отсутствии стандартных методик защиты прав потребителей, особенно в наиболее сложных
в правовом отношении сегментах потребительского рынка, услуги новых участников этого сегмента рынка юридических услуг не всегда оказываются квалифицированно и добросовестно, а потребитель не в состоянии выбрать действительно квалифицированных исполнителей среди множества рекламируемых предложений услуг юридических компаний и отдельных юристови нередко лишь несет дополнительные расходы, не дающие ожидаемого ими обещанного ему результата».
Отсутствие специального нормативного правового регулирования деятельности лиц, предоставляющих юридические услуги вне установленных требований к качеству таких услуг и правил их предоставления, лишает государство возможности предпринимать какие-либо меры, направленные на санацию рынка путем исключения из него недобросовестных участников в целях предупреждения нарушения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи.
В тоже время распространены случаи оказания и адвокатами юридической помощи, не соответствующей требованиям законодательства об адвокатской деятельностииКодекса. ТолькоМинюстом России и его территориальными органами[4] в 2013 году была рассмотрена 1691 жалоба на действия (бездействие) адвокатов, в 2014 – 1411, в 2015 – 1516, в 2016 – 1633, за первое полугодие 2017 – 776.
Квалификационными комиссиями адвокатских палат субъектов Российской Федерации в 2013 году было рассмотрено 4638 дисциплинарных производств,
по результатам которых вынесено 2719 решений о наличии в действиях (бездействии) адвокатов нарушений норм законодательства об адвокатской деятельности и Кодекса, в 2014 годууказанное соотношение составило – 4738/2798, в 2015 году – 4894/2942, в 2016 году–5236/3245, в первом полугодии 2017 года – 2433/1428.
Основное число жалоб, поступающих в Министерство юстиции Российской Федерации, касается недобросовестного исполнения адвокатами своих обязанностей перед клиентами, несоблюдения норм профессиональной этики, нарушения положений Кодекса, неисполнения соглашений об оказании юридической помощи, игнорирования ограничений, предписанных Законом об адвокатуре.
Отсутствие единого правового регулирования рынка приводит к тому, что адвокаты, статус которых прекращен за нарушения Кодексаили неисполнение (ненадлежащее исполнение) своих профессиональных обязанностей перед доверителем, могут продолжить оказывать юридические услуги низкого качества
(в том числе осуществлять судебное представительство) в нерегулируемом сегменте рынка.
Второй проблемой, требующей разрешения в рамках реализации Концепции
и непосредственно влияющей на качество оказания квалифицированной юридической помощи, является существующее регулирование адвокатской деятельности, которое не создает точек роста для развития института адвокатуры. Конфигурация действующего Закона об адвокатуре, разработанного в начале 2000-х годов, не полностью синхронизирована с современными потребностями рынка юридических услуг и не создает оптимальныхусловий для пополнения адвокатского сообществавысокопрофессиональными юристами, практикующими
в нерегулируемой части рынка, даже несмотря на такие дополнительные преференции статуса,как адвокатская тайна и право на адвокатский запрос.
В частности, можно выделить следующие аспекты, требующие нормативной актуализации в ходе реализации положений Концепции:
- ограниченность определенных Законом об адвокатуре организационно-правовых форм адвокатских образований, что выражается в невозможности заключения соглашения об оказании юридической помощи между адвокатским образованием и доверителем, распределения прибыли между партнерами
и свободного распоряжения трудовыми ресурсами, оптимизации налоговойнагрузки адвокатской деятельности;
- невозможность осуществления адвокатской деятельности по трудовому договору, в том числе найма адвоката адвокатом;
- отсутствие утвержденных профессиональных и этических стандартов предоставления юридических услуг, которые должны соблюдаться всеми участниками рынка;
- отсутствие возможности для использования адвокатами средств индивидуализации;
- невозможность участия адвокатских образований в государственных
и муниципальных закупках.
Указанные особенности законодательстваоб адвокатуре и практики его применения объясняют причины малочисленности адвокатского корпуса, отсутствия у большинства высокопрофессиональных юристов, практикующих вне адвокатуры по гражданским и коммерческим делами осуществляющих правовое сопровождение бизнеса, какой-либо мотивации для вступления в ее ряды, что снижает конкурентоспособность адвокатурыпо отношению к другим участникам рынка.
В ходе подготовки Концепции и ее обсуждения со стороны профессиональных консультантовнеоднократно высказывалось мнение о необходимости совершенствования законодательства об адвокатуре в целях оптимизации правил допуска к адвокатской профессии на переходном этапе, поддержания должной квалификации адвокатов, обеспечения возможности эффективного структурирования деятельности. Незначительный рост числа действующих адвокатов в соотношении с числом выпускников по направлению«юриспруденция» и общими данными о количественных показателях рынка также подтверждает данные выводы.
Все перечисленные проблемы функционирования национального рынка юридических услуг существенно затрудняют реализацию прав граждан
и организаций на получение квалифицированной юридической помощи
и отрицательно влияют на обеспечение защиты публичных интересов.Неприемлемой представляется ситуация, при которой разные группы профессионалов, оказывающих одни и те же услуги, подпадают под существенно различающиеся регуляторные режимы и несут разный объем ответственности
за предоставление некачественных юридических услуг. Кроме того, стихийность рынка предоставления юридической помощидезориентирует граждан и бизнес-сообщество в вопросе выбора надлежащих поставщиковтаких услуг.
С учетом изложенного основными задачами Концепции в целях создания условий, обеспечивающих эффективную реализацию гражданами Российской Федерации конституционных прав и свобод, являются: определение комплекса мер, необходимых для структурирования системы оказания квалифицированной юридической помощи, объединение разрозненного рынка юридических услуг
в единую регулируемую профессию, подчиняющуюся общим профессиональным
и этическим требованиям, ограничение доступа на рынок и исключение с рынканедобросовестных участников.Установление единого порядка в сфере оказания юридической помощи должно быть, прежде всего, ориентированно на интересы граждан и организаций – получателей юридических услуг.
III. Зарубежный опыт
регулирования профессиональной юридической помощи
В мировой практике в большинстве иностранных юрисдикций деятельность по оказанию профессиональной юридической помощи строго регламентирована:
в национальное законодательство включены нормативные предписания, определяющие порядок осуществления такой деятельности и создающие предпосылки для выработки и соблюдения юристами корпоративных, профессиональных и этических стандартов.
Исследование существующих в мире моделей законодательного регулирования сферы оказания профессиональной юридической помощи позволяет определить наиболее оптимальные механизмы реализации Концепции, исходя из ее целей
и задач с учетом актуального состояния российской правовой системы
и национального рынка юридических услуг. При этом в целях совершенствования существующих правовых институтов и выработки новых концептуальных решений могут рассматриваться отдельные правовые конструкции и их элементы, традиционные для иностранных правовых семей и систем: как европейских, так
и сложившихся на постсоветском пространстве.
В связи с этим представляется важным для исследования опыт регулирования сферы оказания юридической помощи на территории Федеративной Республики Германия, Французской Республики, Соединенного Королевства Великобритании
и Северной Ирландии, Японии, Республики Индия, Китайской Народной Республики, а также некоторых государств постсоветского пространства, поскольку их стремление включиться в мировые интеграционные процессы обуславливало гармонизацию законодательства и унификацию правовых норм в соответствии
с принципами международного и европейского права.
Дисциплинарная ответственность адвокатов
За нарушение норм законодательства об адвокатской деятельности, а также положений актов, регулирующих правила поведения адвокатов, во всех рассматриваемых государствах предусмотрены строгие меры дисциплинарной ответственности.
Самыми распространенными из них являются: предупреждение, выговор, штраф, запрет осуществлять адвокатскую деятельность в течение определенного периода времени, исключение из адвокатского сообщества.
Так, нарушение законодательства об адвокатуре и требований профессиональной этики адвоката в Германии влечет за собой применение
кадвокату мер дисциплинарной ответственности в форме предупреждения, выговора, штрафа, запрета заниматься адвокатской деятельностью на срок от одного года до пяти лет, исключение из адвокатуры. Решение о применении мер дисциплинарной ответственности принимается специально образованными органами – судами чести, действующими по местонахождению палат адвокатов.
В случае нарушения солиситором установленных правил поведения он может подвергнуться дисциплинарному взысканию (от порицания до полного исключения из реестра юристов). Это обусловлено тем, что этические нормы требуют
от солиситоров соблюдения различных ограничений, например: обязанность отказаться от ведения дела в случае возникновения конфликта интересов, обязанность обеспечивать конфиденциальность информации о клиенте, исполнение своих обязательств перед клиентом даже в том случае, если такое исполнение
не обеспечено мерами юридического принуждения.
При наличии жалоб на действия барристера любое заинтересованное лицо вправе обратиться в Коллегию по стандартам с соответствующей жалобой. Видами дисциплинарной ответственности барристеров являются штраф, выговор, ограничение условия действия лицензии или осуществления практики, исключение из профессии.
В Белоруссии в случае нарушения законодательства об адвокатуре или правил профессиональной этики к адвокату могут быть применены меры дисциплинарной ответственности, в числе которых замечание, выговор, исключение
из территориальной коллегии адвокатов. Дисциплинарное производство
в отношении адвоката возбуждается органами управления коллегии адвокатов,
а также Министром юстиции Республики Беларусь и рассматривается дисциплинарной комиссией коллегии адвокатов. В случае лишения статуса вновь стать членом адвокатуры лицо вправе только по истечении трех лет с момента лишения статуса (за исключением случая лишения статуса за совершение умышленного преступления).
В Китае дисциплинарное производство в отношении адвоката, недобросовестно исполняющего свои обязанности, может инициироваться территориальным органом Министерства юстиции Китая. Основными видами дисциплинарной ответственности адвокатов являются штраф и конфискация незаконных доходов, приостановление адвокатской деятельности, приостановление действия лицензии, прекращение лицензии, штраф в отношении руководителя адвокатской фирмы.
Несмотря на имеющиеся различия в порядках и условиях применения дисциплинарных взысканий, основной их целью является поддержание высокого качества оказания юридических услуг лицами, получившими статус адвоката,
а равно исключение из адвокатуры лиц, деятельность которых не соответствует профессиональным и этическим стандартам и создает риски нарушения прав доверителей.
Заключение по результатам изучения зарубежного опыта
Изучение сферы оказания юридической помощи иностранных государств демонстрирует, что, несмотря на общие различия регуляторных режимов,
им присущи единообразные концептуальные подходы к нормативному разрешению вопросов, связанных с определением порядка и условий ведения деятельности
по оказанию юридических услуг. При этом можно выделить следующие общие тенденции в специальном правовом регулировании профессии:
- определение круга лиц, наделенных правом предоставления профессиональной правовой помощи. В связи с тем, что деятельность по судебному представительству предъявляет наиболее высокие требования к профессиональной компетенции юристов, определение со стороны государства круга лиц, которым предоставлено право ведения дел в судах, и установление статуса таких лиц является одним из традиционных направлений регуляторного участия государства
в сфере правового регулирования порядка оказания юридических услуг;
- предъявление строгих требований к претендентам на получение статуса адвоката, прохождение стажировок и многоступенчатых систем квалификационных экзаменов;
- установление требований к адвокатам, связанных с регулярным повышением и подтверждением квалификации, в качестве условия сохранения адвокатского статуса;
- применение мер дисциплинарной ответственности по отношению
к адвокатам, нарушающим обязательства перед клиентами и не соблюдающим законодательство об адвокатской деятельности, профессиональные и этические стандарты;
- высокая степень защищенности клиентов, которая достигается за счет введения инструментов, гарантирующих возмещение убытков, принесенных непрофессиональными и (или) недобросовестными действиями адвокатов
(во многих случаях законодательством об адвокатуре предусмотрено обязательное страхование профессиональной деятельности адвокатов);
- гибкий подход к вопросу выбора форм ведения совместной деятельности: как правило, законодательство иностранных государств допускает осуществление коллективной деятельности адвокатов как в коммерческих, так и в некоммерческих формах. При этом даже в тех странах, где предусмотрено создание только некоммерческих адвокатских образований, их правовой режим позволяет эффективно разрешать вопросы распределения прибыли, заключения соглашений
с клиентами, структурирования партнерских и трудовых отношений.
- возможность заключения адвокатами трудовых договоров при одновременном установлении специальных норм, гарантирующих такие общие принципы организации и деятельности адвокатуры как независимость, самоуправление и корпоративность.
В некоторых странах продолжается поиск наиболее оптимальных моделей правового регулирования оказания юридических услуг, что при отсутствии единых стратегических концептуальных подходов к нормотворчеству может приводить
к существованию в рамках единой отрасли нескольких профессиональных сообществ, имеющих различное регулирование при одинаковом функционале.
Так, в Польше спринятием отдельных законов об адвокатуре и о юридических советникахфактически закрепилось разделение юридической профессии, что выразилось в создании и функционировании двух равнозначных групп субъектов оказания юридической помощи – адвокатов и юридических советников. При этом
в законах содержатся одинаковые положения, касающиеся как видов предоставляемых ими услуг, так и правил допуска в профессию. Отличие двух категорий юристов заключается лишь в большем объеме полномочий адвокатов
по участию в уголовном судопроизводстве. Адвокаты и юридические советники также имеют собственныекодифицированные своды правил и норм поведения.
По экспертным оценкам, данный эксперимент не удовлетворил общественный интерес в должном урегулировании статуса лиц, деятельность которых обеспечивает право граждан на получение квалифицированной юридической помощи.
Изучение зарубежного опыта регулирования сферы оказания профессиональной юридической помощи позволяет прийти к выводу о том, что при подготовке нормативных правовых решений в ходе реализации Концепции целесообразно имплементировать в российское законодательство об адвокатуре лучшие мировые практики и традиционные решения в сфере правового регулирования оказания юридических услуг. При этом необходимо уделить особое внимание единству профессии, стандартизации и прозрачности процедур допуска
в профессиональное сообщество, поддержанию квалификации юристов, расширению возможностей использования различных корпоративных форм организации деятельности, дисциплинарным практикам.
IV. Задачи Концепции
и ограничения предмета регулирования
Учитывая цели государственной программы, актуальное состояние рынка профессиональной юридической помощи в Российской Федерации, выявленные проблемы его функционирования, а также принимая во внимание зарубежный опыт регулирования института оказания профессиональной юридической помощи,основной задачей Концепции представляется формирование единой правовой основы предоставления юридических услуг в Российской Федерации, предполагающей:
- повышение уровня правовой защиты получателей юридических услуг;
- совершенствование института адвокатуры, в том числе путем устранения ограничений, затрудняющих организацию эффективной адвокатской деятельности;
- создание условий для недопущения низкоквалифицированных юристов
к оказанию юридических услуг, условий исключения из профессии недобросовестных консультантов;
- создание системы профессиональной правовой помощи, отвечающей общепризнанным международным стандартам, и формирование условий для интеграции институциональной среды адвокатуры в мировое правовое пространство.
Реформирование не затрагивает профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; полномочий субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерациидля непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Концепция не затрагивает деятельность муниципальных служащих органов местного самоуправления, нотариусов.
Положения проектируемых в развитие Концепции нормативных правовых актов не будут распространяться на юристов, осуществляющих профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических подразделений (иных структурных подразделений) организаций. Данная категория юристов сохранит право представлять интересы своих компаний-работодателей в судах.
При подготовке проектов нормативных правовых актов следует рассмотреть вопрос о сохранении права судебного представительства для лиц, являющихся близкими родственниками представляемого.Судебное представительство также продолжат осуществлять лица, являющиеся законными представителями граждан, руководителями организаций.
Право оказания юридической помощи (в том числе, право на ведение дел
в судах) сохранят участники государственной системы бесплатной юридической помощи в рамках Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Закон о бесплатной юридической помощи), а также некоммерческие организации, зарегистрированные
в установленном законодательством порядке и оказывающие юридическую помощь на безвозмездной основе в соответствии с целями их создания.
КОНЦЕПЦИЯ
регулирования рынка профессиональной юридической помощи
I. Общие положения
В соответствии с государственной програм