Особенности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией

Противодействие коррупции как одной из серьезных угроз безопасности России предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, и в первую очередь путем осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов антикоррупционной деятельности на прочной законодательной и организационной основе. Именно в этих целях и в соответствии с положениями Федерального закона "О противодействии коррупции" Президентом РФ утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и изложен в новой редакции Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы. В этих документах определена программа действий как органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, организаций и физических лиц. При этом особое внимание в них уделено вопросам использования в противодействии коррупции системы, включающей в себя меры по предупреждению коррупции и по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, а также повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по преодолению коррупции.

В свою очередь, в этой системе мер в качестве одной из важных составляющих выступает координация правоохранительной деятельности по борьбе с коррупцией, осуществляемая органами прокуратуры. На значимость и необходимость совершенствования координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере неоднократно обращал внимание в своих выступлениях Президент РФ, возглавляющий главный координирующий орган страны в данной сфере - Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Федеральный закон "О противодействии коррупции" не только подтвердил координационный статус прокуратуры в обеспечении согласованности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и внес определенные коррективы в параметры этой деятельности. В ст. 1 Закона указано, что противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Из этих законодательных положений следует, что понятие "борьба с коррупцией", во-первых, уже понятия "противодействие коррупции" и является составной частью последнего. Во-вторых, под "борьбой с коррупцией" понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений.

Исходя из того что в этом же Законе (ч. 6 ст. 5) Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры указаны в качестве координаторов деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, можно сделать вывод о существенном расширении предмета координации, осуществляемой прокуратурой в сфере преодоления коррупции по сравнению с другими направлениями борьбы с криминальными явлениями. На подобное расширение предмета "прокурорской" координации нацеливают приказы Генпрокурора РФ, а также отдельные решения Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ, в которых речь идет о координационной деятельности не только по борьбе с преступностью, но и с иными правонарушениями*(156).

Расширение предмета координационной деятельности прокуратуры влечет необходимость уточнения круга участников этой деятельности. Ведь если коррупционных преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, регистрируется десятки тысяч в год, то коррупционных правонарушений, учитываемых прокуратурой по статистическим отчетам по форме "К", - сотни тысяч. При этом выявление коррупционных правонарушений осуществляется не только правоохранительными, но и контрольно-надзорными органами. Соответственно, возникает вопрос о привлечении к координационной деятельности на правах полноценных участников и различных органов финансового, бюджетного и иного контроля, в частности счетных палат, финансового мониторинга и др.

Как упоминалось ранее, особенности координационной деятельности прокуратуры в сфере преодоления коррупции нашли отражение в приказе Генпрокурора РФ от 15.05.2010 N 208 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции", где управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ вменено в обязанность инициировать обсуждение актуальных вопросов по борьбе с коррупцией на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Прокурорам областного и районного звеньев в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности предписано обеспечить функционирование постоянно действующих рабочих групп, активизировать работу координационных совещаний, обсуждать на них возникающие проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией.

Механизм и основные направления взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с коррупцией базируются также на положениях международных антикоррупционных договоров, участниками которых является Россия, а также используется международный опыт предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Координационная деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией обеспечивается также должным уровнем организации этой деятельности, наличием выверенной стратегии и правильной тактики действий каждого из участников координации. Существо организации выражается в применении как общих подходов к организации выполнения данной функции прокуратуры, так и в учете особенностей, обусловленных спецификой предмета координации и потребностями первоочередного решения задач в сфере противодействия коррупции.

С учетом приоритетности деятельности по противодействию коррупции в прокуратуре в соответствии с централизованным ее построением сформирована определенная система координирующих органов. Структурно, как отмечалось ранее, она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях и возглавляемых соответственно Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

На заседаниях этих координационных совещаний обсуждаются в приоритетном порядке вопросы, связанные с борьбой с коррупцией. Инициаторами обсуждения, а зачастую и исполнителями подготовки рассмотрения наиболее актуальных вопросов в данной сфере в прокуратурах областного звена выступают вновь созданные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Однако ввиду малочисленности штатного состава этих подразделений и наличия у них множества других функциональных задач они не всегда в состоянии в полной мере организационно обеспечивать на надлежащем уровне координационную деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией в регионе.

Поэтому основную роль в организации и осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными правонарушениями Закон отводит прокурорам, являющимся председателями соответствующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. На них лежит обязанность организации информационно-аналитического обеспечения, планирования координационных мероприятий антикоррупционной направленности, осуществления контроля исполнения, взаимодействия с другими органами и организациями.

Обычно в плане общих координационных мероприятий по борьбе с преступностью выделяются мероприятия, связанные с координацией деятельности по преодолению коррупции. Основой для выработки плановых мероприятий служит анализ состояния, структуры и динамики коррупционной преступности и правоприменительной практики. В число основных координационных мероприятий обычно включают проведение анализов, обобщений правоприменительной практики, совместных целевых мероприятий правоохранительных органов по выявлению и пресечению коррупционных преступлений и иных правонарушений, а также установлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению. К особенностям информационно-аналитической работы, проводимой для определения приоритетных направлений координационной деятельности по борьбе с коррупцией, конкретных целей и предполагаемых результатов этой деятельности, прогнозирования, а также планирования согласованных действий, относится многообразие источников информации, необходимость в комплексности и системности анализа, в том числе проведение анализа состояния коррупционной преступности и коррупционных правонарушений непреступного характера, причин и условий, порождающих коррупцию. Важной составляющей такой работы является получение относительно объективной информации о реальных тенденциях коррупционной преступности, анализ причин высокого уровня коррупции, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией*(157).

Как отмечалось, важным условием организации координации в целом, в том числе по противодействию коррупции, является контроль исполнения координационных мероприятий. В соответствии с Положением о координации исполнение принятых координационных решений обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемых ими органов. Они должны информировать председателя координационного совещания о ходе, а главное, о результатах выполнения разработанных мероприятий. Как и в других случаях, общий контроль исполнения постановления координационного совещания осуществляется также ответственным секретарем совещания и (или) представителями антикоррупционных подразделений прокуратур областного звена.

К особенностям координационной деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями относится ведение отдельного учета и отчетности по данному приоритетному направлению координации. В отчете по форме "К" предусмотрен самостоятельный раздел, в котором отражаются показатели о количестве проведенных координационных, межведомственных и иных совещаний, созданных межведомственных рабочих групп, осуществленных совместных выездов в регионы и т.д.

Как известно, одним из основных видов деятельности, отражающих содержание организации работы в органах прокуратуры, является взаимодействие. По отношению к координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией речь должна идти как о внутрисистемном, так и о межведомственном взаимодействии органов прокуратуры. Современное состояние дел по борьбе с коррупцией требует повышения эффективности взаимодействия внутри системы прокуратуры по противодействию коррупции, по упорядочению деятельности межведомственных рабочих групп как одной из форм координации и другим вопросам взаимодействия. При этом следует обращать особое внимание на потребность в четкой регламентации межведомственного взаимодействия всех участников координационной деятельности по борьбе с коррупцией в целях выработки единообразного подхода к пониманию и применению норм антикоррупционного законодательства и тем самым обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. Одним из средств решения этого вопроса является подготовка и принятие руководителями правоохранительных органов совместных организационно-распорядительных документов, определяющих порядок взаимодействия этих органов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений коррупционной направленности, а также и при судебном разбирательстве дел о таких преступлениях. Подобная практика сложилась во многих субъектах РФ. Руководители правоохранительных органов должны активно участвовать в таком взаимодействии, контролировать исполнение совместно принятых решений.

Имеются определенные особенности и при подготовке и проведении заседаний координационных совещаний по вопросам борьбы с коррупцией на региональном уровне. Как уже упоминалось, зачастую инициатором включения в план основных координационных мероприятий, в том числе проведения заседания координационного совещания по антикоррупционной тематике, выступают специализированные подразделения, осуществляющие надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В последующем, как правило, на них возлагаются и обязанности организационного обеспечения проведения таких совещаний, подготовки информационно-аналитических материалов, справок, докладов, проектов постановлений координационных совещаний. При этом качество такой подготовки во многом зависит не только от уровня профессионализма прокурорских работников - исполнителей, но и от того, насколько четко определены полномочия и компетенция этих специализированных подразделений, схемы (порядок) их взаимодействия с другими подразделениями прокуратуры областного звена, городскими и районными прокуратурами. Соответственно, этими подразделениями должно быть налажено и надлежащее межведомственное взаимодействие с другими правоохранительными органами, контрольно-надзорными органами, органами государственной власти субъекта РФ и другими структурами.

К специфике координации и взаимодействия в области борьбы с коррупцией относится использование такой формы координации, как формирование и функционирование постоянно действующих межведомственных рабочих групп. Создание таких групп, в состав которых должны входить наряду с представителями правоохранительных органов и должностные лица контрольно-надзорных органов, является одной из наиболее значимых форм координационной деятельности органов прокуратуры на уровне регионов. Более того, в отдельных регионах данные рабочие группы являются своеобразным "штабом" по выявлению и разрешению актуальных проблем борьбы с коррупцией.

Вместе с тем в прокуратурах областного звена сложилась различная практика по порядку образования этих групп, их количественному и персональному составу, приоритетам и предметам деятельности, механизму принятия и реализации их решений и другим элементам, отражающим содержание рассматриваемой формы совместной согласованной деятельности правоохранительных и других органов. Как правило, подобные рабочие группы создаются совместным приказом (распоряжением, указанием) руководителей правоохранительных (а также и контролирующих) органов или постановлением координационного совещания соответствующих руководителей. Руководство этими группами осуществляется зачастую заместителями прокуроров областного звена. В их состав включаются представители руководящего состава правоохранительных и контрольно-надзорных органов такого же уровня. Функциями заместителя руководителя группы наделяется начальник специализированного подразделения по противодействию коррупции (помощник или старший помощник прокурора).

В качестве предметов деятельности этих групп выступают как наиболее значимые общие вопросы предупреждения, выявления, расследования преступлений коррупционной направленности и иных коррупционных правонарушений, проведения целевых мероприятий, требующих согласования и совместных действий различных ведомств, так и более конкретные, частные, касающиеся принятия решений по материалам проверок, расследования и разрешения уголовных дел.

Решения заседаний группы оформляются протоколами, а реализуются путем издания соответствующими руководителями организационно-распорядительных документов или процессуальных актов. Периодичность заседаний таких групп, как правило, составляет не реже одного раза в квартал.

В ряде прокуратур практикуется также создание параллельно и других рабочих групп, основными направлениями деятельности которых является выявление отдельных преступлений коррупционного характера, реализация оперативных данных и материалов в отношении конкретных лиц, заслушивание хода расследования преступлений по уголовным делам, отчетов прокуроров и начальников отделов внутренних дел городов, районов, в которых по статистическим и иным оперативным данным имеются низкие показатели выявленных коррупционных преступлений. Руководит такими рабочими группами заместитель прокурора областного звена, курирующий вопросы надзора за исполнением законов в ОРД и процессуальной деятельности органов расследования.

Таким образом, в организацию взаимодействия по противодействию коррупции оказываются вовлеченными как прокурор областного звена, так и его заместители, что усложняет процесс управления рассматриваемым видом деятельности. В связи с этим возникает потребность в принятии организационно-распорядительного документа о четком распределении обязанностей между руководителями, схемы внутреннего и внешнего информационного, организационного и процессуального взаимодействия прокуратуры по вопросам противодействия коррупции.

Следующей формой координационной деятельности по борьбе с коррупцией, используемой в большинстве регионов, являются совместные (или одновременно) выезды представителей прокуратуры областного звена и других правоохранительных органов в районы, города для проведения проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам, изучения и распространения положительного опыта борьбы с коррупцией. Как правило, подобные выезды осуществляются прокурорскими работниками и сотрудниками органов внутренних дел по утвержденному графику ежемесячно. По результатам выезда составляется обобщенная справка работниками специализированного подразделения, которая представляется руководству прокуратуры областного звена для изучения и принятия решения по подготовке межведомственного совещания или заседания рабочей группы. Вместе с тем в некоторых прокуратурах субъектов РФ отмечается эффективность совместных выездных проверок соблюдения требований уголовно-процессуального законодательства в деятельности следственных подразделений следственных управлений СК РФ по субъектам РФ и прокуратур городов и районов, в том числе по материалам о коррупционных проявлениях. Это позволяет изучать все материалы, имеющиеся в следственных отделах и прокуратурах, выявлять нарушения, обусловленные отсутствием должного взаимодействия прокуроров и руководителей следственных органов.

Существенный вклад вносят в решение проблем по противодействию коррупции согласованные действия правоохранительных органов, направленные на подготовку предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства субъектов РФ, региональных программ по противодействию коррупции.

Совершенствованию координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере в значительной мере способствует формирование деловых отношений на региональном уровне с органами по координации деятельности в области противодействия коррупции, которые могут по решению Президента РФ формироваться в составе представителей федеральных и региональных органов государственной власти, иных структур. В соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" на них возложены обязанности при получении данных о совершении коррупционных правонарушений передавать их в соответствующие государственные органы, в том числе в прокуратуру для принятия необходимых мер. И хотя данные органы осуществляют свою деятельность самостоятельно и представители органов прокуратуры в силу ст. 4 Закона о прокуратуре в состав данных органов входить не должны, прокурорам необходимо устанавливать и обеспечивать с ними тесное взаимодействие. К формам такого взаимодействия относятся обмен информацией, участие в заседаниях этих органов, межведомственных совещаниях и других согласованных мероприятиях по противодействию коррупции в регионе. Могут использоваться и другие формы координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, которые не противоречат требованиям законодательства и принципам координации и способствуют повышению эффективности антикоррупционной деятельности.

Имеются также определенные особенности в координационной деятельности по борьбе с коррупцией на местном (муниципальном) уровне. Учитывая, что борьба с коррупцией относится к числу первостепенных задач не только для государственных структур, но и местных органов власти, участие представителей органов местного самоуправления в работе координационных совещаний, в проведении заседаний межведомственных совещаний правоохранительных органов, иных мероприятиях позволяет в значительной мере повысить степень полноты и эффективность согласованности деятельности по противодействию коррупции в поселении, районе.

Особую значимость обычно горрайпрокуроры придают формированию комплексных программ по борьбе с коррупцией на территориях муниципальных образований. Прокуратура и другие правоохранительные органы зачастую выступают в качестве активных участников подготовки таких антикоррупционных программ, вносят в них совместные предложения. Более того, после утверждения подобных программ органами местного самоуправления прокуроры отслеживают их выполнение, а при необходимости вмешиваются и влияют на те органы и на тех должностных лиц, которые неудовлетворительно их выполняют (приостанавливается или не предусматривается финансирование программ, отсутствует контроль исполнения, присутствует формализм при программировании и т.д.).

Большое внимание в процессе координации антикоррупционной деятельности правоохранительных органов уделяется горрайпрокурорами определению механизмов взаимодействия с органами контроля и надзора, функционирующими на этих территориях. Эти органы, выполняя функции по выявлению, устранению и предупреждению коррупционных правонарушений, в состоянии оказать квалифицированную помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупцией. Взаимодействие прокуроров с налоговыми инспекциями, органами Казначейства России, аппаратами контролеров-ревизоров городского, районного уровня, другими структурами состоит не только в обмене информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов, но и в привлечении специалистов этих органов для участия в прокурорских проверках, в рабочих группах по подготовке координационных совещаний, а также в работе таких совещаний, в проведении занятий по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

В процессе координационной деятельности горрайпрокуратур в сфере борьбы с коррупцией в обязательном порядке должно обеспечиваться надлежащее взаимодействие с общественными объединениями, СМИ, иными представителями гражданского общества. Для рассмотрения отдельных вопросов по противодействию коррупции, наиболее актуальных для данной территории, для участия в заседании координационных совещаний приглашаются представители этих общественных структур, СМИ. Это позволяет широко информировать население об антикоррупционной деятельности правоохранительных органов, более действенно влиять на преодоление высокой латентности коррупционных проявлений, с помощью граждан активнее выявлять и предупреждать коррупционные правонарушения. Для упорядочения координационной деятельности по борьбе с коррупцией в горрайпрокуратурах осуществляются разработка и принятие регламентов координационного совещания руководителей правоохранительных органов, издание совместных организационно-распорядительных документов по отдельным вопросам согласованной деятельности правоохранительных органов.

Рекомендуемая литература к главе

1. Бессарабов, В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. - 2001. - N 3.

2. Зинуров, Р.Н. Координационная деятельность российской прокуратуры: тенденции и закономерности: монография / Р.И. Зинуров. - Уфа, 2002.

3. Князева, Е.Г. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью / Е.Г. Князева // Российский следователь. - 2009. - N 6.

4. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: научно-методич. рекомендации для прокурорских работников. - М., 2001.

5. Мыцыков, А.Я. Координация прокурорской деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (оценки, возможности, перспективы) / А.Я. Мыцыков // Прокурорская и следственная практика. - 1999. - N 1-2.

6. Осипов, Ю. Координационная деятельность прокуратуры / Ю. Осипов // Законность. - 1999. - N 9.

7. Шобухин, В.Ю. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов / В.Ю. Шобухин // Безопасность бизнеса. - 2007. - N 1.

Глава 12. Международное сотрудничество органов прокуратуры*(158)