Проведение прокурором проверок

Общие требования к осуществлению надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях регламентированы ст. 24.6, 25.11, 28.4, 30.10, 30.12 КоАП, ст. 21, 22 Закона о прокуратуре, приказами Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 и от 07.12.2007 N 195.

При этом следует иметь в виду императивный характер п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, устанавливающий обязательность наличия информации как повода для прокурорского вмешательства, не распространяется на проверки законности правовых актов, к которым относятся постановления несудебных органов по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с п. 10 приказа от 07.12.2007 N 195 при осуществлении надзора за исполнением законов контролирующими органами необходимо придавать первостепенное значение выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, а в случае бездействия органов контроля ставить вопрос об ответственности их руководителей. Пунктом 7.4 приказа прокурорам предписано также акцентировать внимание на пресечении фактов незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, активнее использовать право освобождать лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

При подготовке к проверке в конкретном органе, осуществляющем производство по делам об административных правонарушениях, прокурорами изучается и оценивается на предмет законности нормативная база, которой он руководствуется. В частности, нормативные правовые акты, касающиеся вопросов производства по делам об административных правонарушениях, изданные непосредственно проверяемым органом. Использование органами административной юрисдикции в правоприменительной практике не соответствующих законам нормативных правовых актов ведет к незаконности принятых ими решений. Если готовится проверка в органе, созданном в соответствии с законодательным актом субъекта РФ, выясняется, насколько легитимна его деятельность, для чего анализируется региональная правовая база. Об установленном районным, городским прокурором факте противоречия законодательства субъекта РФ требованиям КоАП необходимо незамедлительно поставить в известность прокурора соответствующего субъекта РФ путем направления ему мотивированной докладной записки (информации), желательно с проектом протеста на незаконный правовой акт (отдельные его нормы).

Особое внимание при подготовке к проверке необходимо уделять приказам федеральных органов исполнительной власти об утверждении перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также лиц, наделенных правом осуществлять административное задержание (ч. 2 ст. 27.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП) и реализовывать иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Также изучаются перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ. Во время проверки это позволит сосредоточить внимание на фактах совершения названных процессуальных действий не уполномоченными лицами.

Чтобы избежать ошибок при оценке правильности квалификации деяний лиц, привлеченных к административной ответственности, достаточности собранных по делу доказательств, следует изучить нормы материального права, которыми руководствуется орган административной юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Необходимо определиться с вопросом о привлечении специалиста, если специфика деятельности подлежащего проверке органа административной юрисдикции требует наличия определенных знаний, которыми прокурор не владеет либо владеет в недостаточном объеме.

Перед началом проверки прокурору-руководителю (или его заместителю) целесообразно оформить за своей подписью требование на имя руководителя соответствующего органа административной юрисдикции с указанием примерного перечня вопросов, подлежащих выяснению, и необходимых документов (материалов дел об административных правонарушениях, учетных документов, переписки с правоохранительными органами, ведомственных руководящих документов и т.д.), имеющих отношение к практике привлечения к административной ответственности, а также о выделении сотрудника для решения оперативных вопросов. Это позволит до минимума сократить время поиска нужной документации при проведении проверки.

В перечень вопросов, выясняемых практически в ходе каждой проверки, входят следующие:

- принимались ли органом законодательной власти субъекта РФ законы об административных правонарушениях и не противоречат ли они федеральному законодательству*(60);

- не принимались ли в субъекте РФ законы об административных правонарушениях с нарушением регламента и порядка, определенных конституцией (уставом) субъекта РФ и федеральным законодательством;

- нет ли в регионе противозаконной практики введения административной ответственности нормативными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- сформированы ли (наделены ли соответствующей компетенцией) органы исполнительной власти субъектов РФ (муниципальные органы), уполномоченные осуществлять делегированные Россией полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, составлять о них протоколы;

- не содержатся ли в законах субъектов составы административных правонарушений, по которым не определены органы, уполномоченные рассматривать соответствующие дела, составлять протоколы об административных правонарушениях;

- не имеется ли фактов бездействия со стороны должностных лиц органов административной юрисдикции, не принимающих меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях к лицам, совершившим правонарушения.

В ходе проверки прокурором исполнения законов, регламентирующих порядок возбуждения дела об административном правонарушении, проведение административного расследования, подлежат выяснению следующие вопросы:

- надлежащим ли образом составлен протокол об административном правонарушении и содержатся ли в нем все предусмотренные законом сведения, необходимые для разрешения дела; разъяснены ли при составлении протокола законные права и обязанности физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу (ст. 28.2 КоАП);

- надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа (ст. 28.3 КоАП);

- предоставляется ли физическому лицу или законному представителю юридического лица возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении; представляются ли ими объяснения и замечания по содержанию протокола (ч. 4 ст. 28.2 КоАП);

- не нарушаются ли предусмотренные законом сроки составления протокола об административном правонарушении и сроки его направления для рассмотрения в соответствующий орган (ст. 28.5 и 28.8 КоАП);

- соблюдаются ли установленные законом ограничения при назначении административного наказания без составления протокола (ст. 28.6 КоАП);

- в полной ли мере соблюдается предусмотренная законом процедура принятия решения о возбуждении административного расследования, порядок и сроки его проведения (ст. 28.7 КоАП);

- принимаются ли соответствующими должностными лицами меры к полному и всестороннему выяснению всех обстоятельств дела, предусмотренных законом (ст. 24.1, 26.1 КоАП);

- в полной ли мере (при наличии необходимости) собираются и процессуально фиксируются предусмотренные законом доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении конкретного административного правонарушения (ст. 26.2-26.10 КоАП);

- соблюдаются ли права участников административного производства (лицо, которое привлекается к административной ответственности, потерпевший, законные представители физического и юридического лица, защитники представитель, свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик (ст. 24.2, 24.3, 25.1-25.10 КоАП);

- обеспечивается ли допуск защитников, представителей к участию в производстве по делам об административных правонарушениях с момента их возбуждения (ч. 4 ст. 25.5, ч. 4 ст. 28.1 КоАП);

- не имеется ли фактов осуществления производства по делам об административных правонарушениях при наличии обстоятельств, исключающих такое производство (ст. 24.5 КоАП).

При проведении проверки законности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях прокурор обращает внимание на соблюдение следующих требований закона:

- не применялись ли меры обеспечения, которые не предусмотрены законом (ст. 27.1 КоАП);

- имелись ли законные основания для доставления, административного задержания; правомочным ли лицом произведено доставление, административное задержание (ст. 27.2, 27.3 КоАП);

- составлялся ли протокол об административном задержании и содержит ли он все необходимые реквизиты (ст. 27.4 КоАП);

- не превышает ли трех часов срок административного задержания, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки (ст. 27.5 КоАП);

- не имеется ли фактов задержания на основании протоколов об административных правонарушениях лиц, подозреваемых в совершении преступлений;

- не помещаются ли административно задержанные в изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых (ч. 1 ст. 27.6 КоАП);

- разъясняются ли задержанным их права (ч. 5 ст. 27.3 КоАП);

- удовлетворяются ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы; уведомляются ли родители или лица, их заменяющие, о задержании несовершеннолетних (ч. 3 и 4 ст. 27.3 КоАП);

- на законных ли основаниях производится личный досмотр и досмотр вещей, находящихся при физическом лице, присутствуют ли понятые; не изымаются ли вещи и документы без составления протокола; организован ли учет и обеспечивается ли сохранность изъятых вещей и документов; не было ли случаев их утраты и невозвращения владельцам (ст. 27.7, 27.10 КоАП);

- не унижается ли человеческое достоинство граждан при задержании, приводе, доставлении и личном досмотре (противоправное применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, грубость и т.п.);

- соблюдаются ли требования закона о порядке досмотра транспортных средств (ст. 27.9 КоАП), осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП) и при применении других мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.12-27.17 КоАП);

- имелись ли законные основания для применения привода, осуществлен ли он правомочным лицом (ст. 27.15 КоАП).

Прокурорам необходимо систематически, независимо от наличия сведений о нарушении законов проводить проверки законности административного задержания в местах содержания задержанных (ст. 27.6 КоАП). В ходе таких проверок следует установить основания задержания и оценить их законность и обоснованность. Также необходимо проверить соблюдение порядка задержания, требований к условиям содержания задержанных (примерный перечень вопросов приведен выше). В ходе проверки прокурор опрашивает задержанных и должностных лиц по обстоятельствам задержания, изучает протоколы об административных правонарушениях, административных задержаниях, книги (журналы) учета лиц, доставленных в проверяемый орган, в канцеляриях или приемных знакомится с жалобами граждан, оспаривающих законность административного задержания. Путем сверки данных книг (журналов) учета доставленных с постановлениями о привлечении к административной ответственности, книгами (журналами) их учета, с сопроводительными письмами о направлении дел об административных правонарушений для рассмотрения по подведомственности, выявляются случаи задержания лиц, в дальнейшем освобожденных без привлечения к административной ответственности. При установлении таких фактов проводится их дополнительная проверка на предмет законности осуществлявшегося задержания.

Исходя из ст. 27.3-27.6 КоАП и постановления Правительства РФ от 15.10.2003 N 627, основаниями для вынесения прокурором постановления об освобождении лица, подвергнутого административному задержанию, могут являться:

- не удостоверенный протоколом об административном задержании факт нахождения лица в помещении для административно задержанных;

- задержание лицом, не уполномоченным на это приказом соответствующего федерального органа исполнительной власти, изданным во исполнение ч. 2 ст. 27.3 КоАП;

- задержание за совершение правонарушения, не отнесенного к компетенции органа, уполномоченного осуществлять административное задержание (кроме органов внутренних дел);

- отсутствие в протоколе об административном задержании указания о мотивах применения этой меры, а также о времени задержания;

- содержание задержанного в помещении, не предназначенном для этого либо не соответствующем по своим санитарным и иным характеристикам предъявляемым требованиям;

- нарушение требований о раздельном размещении в специальном помещении: лиц мужского и женского пола; несовершеннолетних и совершеннолетних; лиц, имеющих признаки инфекционных заболеваний или признаки, указывающие на наличие у них таких заболеваний, с другими лицами (п. 7 Положения, утв. постановлением Правительства РФ от 15.10.2003 N 627). Освобождению в названных случаях подлежат соответственно лица женского пола, несовершеннолетние, лица, имеющие признаки заболеваний;

- содержание в специальных помещениях лиц, которые не могут там находиться, а именно: лиц с заболеваниями (травмами), состояние которых определяется как "состояние средней тяжести" или "тяжелое"; лиц, страдающих сахарным диабетом (в средней или тяжелой степени); беременных женщин; взрослых, имеющие при себе детей в возрасте до 14 лет, при невозможности передачи их родственникам или иным законным представителям (п. 8 Положения).

В процессе проверки прокурором исполнения требований закона, регламентирующих процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, подлежат установлению следующие обстоятельства:

1) проводится ли проверяемым органом (должностным лицом) подготовка к рассмотрению дел об административных правонарушениях, выносится ли соответствующее определение (ст. 29.1, 29.4 КоАП);

2) учитываются ли при подготовке к рассмотрению дела обстоятельства, исключающие возможность его рассмотрения членом коллегиального органа, должностным лицом (ст. 29.2 КоАП);

3) не нарушаются ли установленные законом условия, определяющие место рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.5 КоАП);

4) соблюдаются ли органом, должностным лицом, полномочным рассматривать дела об административных правонарушениях, сроки их рассмотрения, предусмотренные ст. 29.6 КоАП;

5) соблюдается ли установленный законом порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.7 КоАП), в том числе:

- разъясняются ли лицам, участвующим в деле, их права и обязанности;

- рассматриваются ли заявленные отводы и ходатайства;

- устанавливается ли факт явки всех лиц, участвующих в рассмотрении дела, и выясняются ли причины неявки участников производства по делу;

6) соответствует ли установленным законом требованиям содержание протоколов о рассмотрении коллегиальным органом дел об административных правонарушениях (ст. 29.8 КоАП) и постановлений по делам об административных правонарушениях (ст. 29.9, 29.10 КоАП);

7) соблюдается ли порядок объявления постановлений по делам об административных правонарушениях (ст. 29.11 КоАП).

При ознакомлении с постановлениями о привлечении к административной ответственности граждан и юридических лиц необходимо установить: подтверждается ли их вина имеющимися доказательствами; правильно и мотивированно ли дана квалификация правонарушения либо изложены основания прекращения производства по делу; обоснованно ли применено административное наказание и не выходит ли оно по своему виду, размерам (штраф) и срокам (лишение специального права, административный арест, дисквалификация; административное приостановление деятельности) за установленные законом рамки (ст. 3.2-3.12, 29.10 КоАП).

Особое внимание уделяется прокурором выполнению государственным органом либо должностным лицом требований ст. 29.13 КоАП о принятии мер к устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

При проверке соблюдения требований закона на стадии обращения к исполнению решения о наложении административного наказания (гл. 31 и 32 КоАП) выяснению в числе прочих подлежат следующие вопросы:

- не нарушаются ли установленные ст. 31.3 КоАП сроки обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению;

- на законных ли основаниях (согласно требованиям ст. 31.5 КоАП) устанавливается отсрочка или рассрочка исполнения постановления по делу об административном правонарушении;

- выносятся ли постановления о прекращении исполнения постановления по делу об административном правонарушении при наличии оснований, указанных в ст. 31.7 КоАП;

- соблюдается ли срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.9 КоАП);

- уведомляется ли органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, об окончании его исполнения орган или должностное лицо, вынесшее такое постановление (ст. 31.10 КоАП). Это можно установить при проверке материалов по делам об административных правонарушениях;

- нет ли фактов невозвращения органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, такого постановления субъектам, вынесшим его, в случае невозможности исполнения в полном объеме или частично (ст. 31.10 КоАП);

- своевременно ли направляются материалы судебному приставу-исполнителю в случае неуплаты штрафа в установленный ст. 32.2 КоАП срок, составляются ли при этом протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП;

- принимаются ли меры по реализации возмездно изъятых либо конфискованных по решению суда вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения в порядке ст. 32.4 КоАП;

- соблюдается ли уполномоченными органами установленная ст. 32.5 и 32.6 КоАП процедура исполнения решения судьи о лишении специального права, а также возвращения изъятых документов их владельцам по истечении срока лишения специального права;

- не нарушаются ли установленные во исполнение ч. 4 ст. 32.8 КоАП постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 726 "Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста" правила содержания лиц, подвергшихся административному аресту.

Приведенные выше перечни вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверок исполнения законов на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях, не являются исчерпывающими, отражают лишь ключевые моменты, на которые необходимо обращать внимание. При поступлении в органы прокуратуры жалоб и иной информации о нарушениях закона проверки будут носить более конкретный и узконаправленный характер.

В ходе проверок законности производства по делам об административных правонарушениях в несудебных органах прокурором изучаются:

- ведомственные нормативные правовые акты;

- статистические отчетные данные по административной деятельности;

- материалы дел об административных правонарушениях, рассмотренных соответствующим органом административной юрисдикции (протоколы, постановления, другие находящиеся в деле материалы);

- книги, журналы и другие формы учета зарегистрированных административных правонарушений, лиц, подвергнутых административному задержанию и приводу;

- книги (журналы) учета о суммах наложенных и взысканных с виновных лиц штрафов;

- учетные документы об исполнении других административных наказаний, примененных к виновным лицам;

- жалобы, заявления граждан и их объединений, обращения и письма юридических лиц, поступившие в орган административной юрисдикции по поводу нарушения их прав, решения, принятые по результатам проверок (а также материалы ранее проводимых проверок по поступившим жалобам и иным обращениям - объяснения и рапорты, докладные записки, справки, акты, заключения, предписания, распоряжения, приказы, протоколы оперативных совещаний).