Проверки исполнения экологического законодательства

После сбора и оценки полученной информации о нарушении экологического законодательства, определения круга объектов, формулировки вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах, принимается решение о проведении прокурорской проверки. По общему правилу проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.д.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых и государственных интересов, прав и гарантий групп населения и граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Подготовка к проверке включает составление плана ее проведения, который утверждается прокурором либо его заместителем. План содержит: наименование органа, включая структурные подразделения, где планируется проведение проверки; перечень норм законодательства, исполнение которых намечается проверить, и соответствующих нормативных материалов; характер основных вопросов, подлежащих выяснению, список документов и иных сведений, подлежащих истребованию для ознакомления; основные тактические приемы, использование которых предполагается в ходе проверки (установление очередности получения объяснений, обеспечение сохранности соответствующей документации или ее изъятие, определение круга лиц, специалистов, необходимых для участия при проведении осмотра, фотографирования, видеозаписи и т.д.); порядок изучения и анализа собранной информации; сроки проведения проверки, а также ответственные исполнители.

Задача прокуратуры при проведении проверок в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, а также в органах представительной и исполнительной власти субъектов РФ состоит в том, чтобы установить: а) законность издания этими органами правовых актов; б) соблюдение требований законодательства, регулирующего деятельность этих органов; в) соблюдение требований законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере экологии; г) правомерность применения мер принуждения к нарушителям законодательства в сфере экологии.

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации прокурорам рекомендуется планировать проверки следующих видов: а) целевая (предметная), когда проверяется исполнение определенных норм экологического законодательства (например, исполнение законодательства об отходах производства и потребления); б) комплексная, в ходе которой проверяется исполнение широкого круга вопросов, закрепленных в экологическом законодательстве; в) сквозная, охватывающая полностью структуру того или иного органа (например, проверка исполнения экологического законодательства в Росприроднадзоре или одном из его территориальных органов), которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер; г) контрольная, преследующая цель получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений экологического законодательства*(34).

Как отмечено выше, основным нарушением в деятельности названных органов является незаконное издание ими правовых актов, а также уклонение от издания актов тогда, когда этого требует законодательство. Перед началом проверки соблюдения экологического законодательства при издании правовых актов органами публичной власти прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты в связи с ранее внесенными протестами и решениями судов о признании актов недействующими и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

При проведении рассматриваемой проверки следует выяснить: 1) правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа, не вышел ли он за пределы компетенции; 2) не допущено ли в акте нарушение законов, которые применены при издании акта; 3) не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы государства, общества; 4) не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами, а также конституциями, уставами и законами субъектов РФ; 5) не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; 6) не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений; 7) соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам; 8) содержит ли акт указание на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения его исполнения; 9) не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам; 10) соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа, в том числе необходимый кворум; 11) содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и др., и указан ли срок вступления его в силу; 12) каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

При проведении проверок в федеральных природоохранных органах, их территориальных органах, а также органах управления в сфере экологии субъектов РФ и муниципальных образований прокурорам следует в том числе учитывать соблюдение положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в части законности осуществления контрольно-надзорной деятельности. Изучению подлежат в числе прочих следующие вопросы: 1) издавались ли данным органом правовые акты, если да, то насколько они законны; 2) правовыми ли средствами предотвращаются и пресекаются правонарушения в сфере экологии; 3) законно ли и обоснованно осуществляется производство по делам об административных правонарушениях (в том числе составление протоколов об административных правонарушениях, протоколов об изъятии вещей и документов, вынесение определений о возбуждении дел об административных правонарушениях, постановлений о прекращении производства по административным делам, постановлений о назначении административного наказания); 4) направляются ли в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности; 5) предъявляются ли в необходимых случаях иски (заявления) в суды (арбитражные суды); 6) соблюдается ли должностными лицами территориальных органов порядок применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Прокурору нужно дать оценку правоприменительной практике проверяемого органа по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением экологического законодательства в пределах их компетенции - по сферам охраны окружающей среды и природопользования, разрешительной и иной публичной деятельности, а также по осуществлению контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления федеральных полномочий в сфере экологии.

При проведении проверок в названных органах прокурору необходимо, помимо прочего, установить наличие и изучить справки-обобщения, составленные по результатам их контрольно-надзорной деятельности. Справки должны содержать следующие сведения: фамилия, имя, отчество должностного лица, проводившего проверку, основание проведения проверки, дата и место составления документа; период проверки (даты начала и окончания проверки); состав участников (представители, специалисты организаций и учреждений, привлекаемые к проверке); полномочный представитель проверяемой организации; вид проверки (комплексная или целевая, плановая или внеплановая); местонахождение проверяемого органа; наличие, законность выдачи и правильность оформления лицензии (разрешения) на право природопользования (когда выдана, переоформлена и по каким основаниям; наличие дополнений и изменений, даты регистрации); наличие и правильность других правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов (свидетельство о государственной регистрации, лицензии на виды деятельности, договоров подряда и т.д.); краткая характеристика проверяемого объекта; состояние природных объектов; наличие проектных документов и необходимых согласований (экспертиз, заключений и т.д.); наличие или отсутствие планов, программ и соглашений, согласованных с государственными органами власти в сфере природопользования; выполнение требований законодательства, установленных норм и правил, условий пользования, предусмотренных лицензией (разрешением); выполнение согласованных с государственными органами власти планов, программ и соглашений в сфере природопользования.

По итогам проверки составляется документ, в котором отражаются все выявленные прокурором нарушения законодательных актов, правил, инструкций, условий пользования, установленных лицензией (разрешением), и других регламентирующих документов с четкой квалификацией выявленных нарушений по соответствующим пунктам, частям, статьям законов и нормативных актов. Указывается на имеющиеся признаки административного, уголовного нарушений, намечаются меры по устранению нарушений закона.

К справке-обобщению прилагаются необходимые для обоснования выводов и рекомендаций материалы: копии (выписки) из правоустанавливающих и разрешительных документов; информационно-аналитические справки, отчеты; объяснения природопользователя (руководителя, должностных лиц или граждан) по фактам нарушения; акты отбора образцов (проб); протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) специалистов и экспертиз; другие документы и материалы или их копии, связанные с объектом контроля.

В случае выявления нарушений закона прокурор принимает соответствующие меры реагирования, направленные на восстановление нарушенных прав и законных интересов государства, общества, граждан и юридических лиц.