Организация надзора за исполнением законов в сфере экологии

В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195 среди основных направлений надзорной деятельности назван надзор в сфере экологической безопасности. С учетом складывающейся в стране крайне неблагоприятной экологической обстановки прокурорам предписывается наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов и по каждому факту экологического правонарушения принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение следует придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.

Надзор за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере осуществляют: отдел по надзору за исполнением законов в экологической сфере Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры РФ; подразделения Генпрокуратуры РФ в федеральных округах; прокуратуры регионального уровня, включая специализированную Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру, прокуратуры районного звена, в том числе специализированные межрайонные природоохранные прокуратуры.

Вопросы разграничения компетенции прокуроров в природоохранной сфере определены в приказе Генпрокурора РФ от 07.05.2008 N 84. Непосредственно компетенция природоохранных прокуроров закреплена в п. 2.3 приказа. Согласно п. 4 приказа Волжский межрегиональный природоохранный прокурор осуществляет надзор и иные функции в границах бассейна реки Волга, что предопределяет необходимость согласования с Генпрокуратурой РФ и закрепления в совместных документах с прокуратурой субъектов РФ перечней городов и районов в регионах, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры.

На основании п. 2.4 приказа в пределах установленной компетенции прокурорами специализированных прокуратур обеспечиваются координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел, разрешение обращений, формирование статистической отчетности, анализ состояния законности и правопорядка. А п. 2.5 предписывает прокурорам субъектов РФ при отсутствии на территории региона специализированной прокуратуры (на правах районной), руководствуясь требованиями федерального законодательства и организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ, возлагать соответствующие полномочия по осуществлению надзора на прокуроров городов и районов.

В организации надзора большое значение имеет информационно-аналитическая работа, содержательную сторону которой составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор информации, ее обработка, выводы и предложения (результат). Она включает анализ эффективности деятельности правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры. Для правильной постановки аналитической работы необходимы: 1) информация о нарушениях экологического законодательства и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; 2) средства сбора, накопления и обработки информации; 3) наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности.

Источниками информации о нарушениях экологического законодательства могут стать сведения из разных организаций, в первую очередь из органов контроля (надзора) в рассматриваемой сфере, где можно получить сведения: а) о составе и степени опасности загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и их концентрациях (превышениях ПДК) в компонентах природной среды;

б) о выявленных нарушениях экологического законодательства и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем;

в) об оснащении предприятий газоочистными, водоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов, сбросов и об их работе; г) о строительстве новых и реконструкции действующих очистных сооружений; д) о числе должностных и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности за загрязнение окружающей среды; е) о количестве и суммах заявленных исков в суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства; ж) о количестве материалов, направленных в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; з) о приостановлении производственной деятельности предприятий, цехов, участков.

Природоохранные органы составляют также перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, направленной на оздоровление окружающей среды, с которыми необходимо знакомиться прокурору. Естественно, в силу возложенных на прокуратуру полномочий в поле ее зрения должны находиться ежегодные планы проверок хозяйствующих субъектов (Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Прокурорами также должна быть востребована обширная и разносторонняя информация о состоянии окружающей среды в регионах и мерах, принимаемых по ее оздоровлению, которой обладают представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Начиная с 1992 г. ежегодно публикуется Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации". Это обобщенный свод данных, представленных всеми специально уполномоченными в области охраны и использования окружающей среды и иными органами. Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора издает ежегодный Государственный доклад "О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации". На МЧС России возложена обязанность по составлению ежегодного доклада "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Перечисленные источники информации содержат анализ официальных данных из статистических отчетов. Прокурорам необходимо изыскивать возможности для получения таких документов.

В числе информационных источников следует выделить формы статистического наблюдения. Приказом Росстата от 10.08.2009 N 166 утверждены: форма N 4-ОС "Сведения о текущих затратах на охрану окружающей среды и экологических платежах" (годовая); форма N 1-ЛХ "Сведения о воспроизводстве лесов и лесоразведении" (годовая); форма N 12-ЛХ "Сведения о защите лесов" (годовая); форма N 2-ТП (воздух) "Сведения об охране атмосферного воздуха"; форма N 2-ТП-воздух (срочная) "Сведения об охране атмосферного воздуха". Кроме того, продолжают действовать некоторые формы, утв. приказом Росстата от 18.08.2008 N 194, в том числе: форма N 1-заповедник "Сведения о государственных природных заповедниках и национальных парках"; N 6-ОС "Сведения о загрязнении окружающей среды при авариях на магистральных трубопроводах"; N 5-ЛХ "Сведения о лесных пожарах"; N 2-ТП (охота) "Сведения об охотничьих хозяйствах". Форма N 2-ТП (отходы) утверждена приказом Росстата от 28.01.2011 N 17. Приказом Росстата от 19.10.2009 N 230 введена в действие с отчета за 2010 г. форма N 2-ТП (водхоз) "Сведения об использовании воды".

Сведения по перечисленным формам могут быть получены в территориальных органах Росстата либо в органах и организациях, обязанных их заполнять. Следует иметь в виду, что формы статистического наблюдения периодически отменяются или утверждаются в новой редакции. Это налагает на прокурора обязанность следить за подобными изменениями и учитывать их в надзорной деятельности.

В административных комиссиях органов местного самоуправления могут быть получены сведения о лицах, привлеченных к административной ответственности за отдельные нарушения экологического законодательства.

Данные о материальном ущербе, причиненном загрязнением окружающей среды, о количестве и суммах рассмотренных и удовлетворенных исков можно получить в судах.

Банковские, финансовые и налоговые органы имеют сведения о поступлении платежей за пользование природными ресурсами и объектами, за сбросы и выбросы предприятиями загрязняющих веществ, за размещение отходов и иные виды негативного воздействия, а также о поступлении денежных средств, взыскиваемых с виновных по решениям судов и органов, обладающих правом наложения штрафов.

Емкими источниками информации о нарушениях экологического законодательства являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения СМИ (печатных изданий, радио, телевидения); обращения в прокуратуру должностных лиц.

В качестве основания для прокурорских проверок принимаются во внимание материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях, прокурорской и правоприменительной практики, содержащие данные о нарушении законов.

Полученная прокурорами информация о нарушениях экологического законодательства должна подвергаться тщательному анализу, что позволяет: а) видеть реальное состояние окружающей среды, вред, причиненный ей выбросами и сбросами стационарных и передвижных источников загрязнения, размещением отходов; б) определять наиболее неблагополучные в экологическом отношении промышленные и иные предприятия, другие объекты; в) оценивать результативность мер борьбы с нарушениями экологического законодательства, роль природоохранных и правоохранительных органов, а также самой прокуратуры; г) определять круг вопросов, по которым проведение проверок можно поручить природоохранным и другим органам; д) избегать дублирования в работе, осуществлять более целенаправленно надзор за исполнением названного законодательства.

Одним из важных аспектов работы прокуратуры в сфере экологии является планирование надзорной деятельности, обеспечивающее ее комплексную научную основу. Планированием достигается: а) четкое определение задач прокуратуры в целом и отдельных ее звеньев на определенный отрезок времени; б) разработка и реализация программы мероприятий по решению этих задач, составленной на основе рационального распределения сил и средств для укрепления законности и более эффективной борьбы с правонарушениями; в) установление персональной ответственности за выполнение намеченных мероприятий и последовательности их выполнения во времени; г) определение форм взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами и общественными организациями.

Плановые мероприятия прокуратуры согласовываются с мероприятиями природоохранных и других органов. При этом применяются требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 27.03.2009 N 93 прокуроры обязаны при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля уделять особое внимание исполнению требований Закона и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре. По итогам работы за каждое полугодие необходимо организовывать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных внеплановых выездных проверках хозяйствующих субъектов. Следует помнить, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является, в частности, поступление в органы государственного контроля (надзора) информации (обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из СМИ) о фактах причинения (угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также возникновение (угрозы возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Прокурор должен убедиться, что проверки действительно проведены и приняты реальные меры, направленные на устранение и недопущение в будущем выявленных правонарушений, а виновные лица понесли наказание.

Одним из путей совершенствования надзорной практики органов прокуратуры является обобщение и анализ информации о выявленных нарушениях, допущенных уполномоченными органами при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью прав субъектов предпринимательской деятельности.

К числу важнейших элементов организации прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе и за исполнением экологического законодательства, относится надлежащий контроль со стороны руководителей прокуратур за рассмотрением актов прокурорского реагирования и исполнением требований прокурора. С этой целью в прокуратуре должен быть налажен учет всех актов прокурорского реагирования и оперативный контроль за сроками и качеством их рассмотрения.