Правовое регулирование в сфере экологии
Конституция РФ, обязывая каждого охранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), одновременно гарантируют ему право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; допускается частная собственность на землю и иные природные ресурсы (ст. 9). Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и экологической безопасности, природопользования относятся к совместному ведению России и ее субъектов (ст. 72). Согласно ст. 76 Конституции РФ издаваемые субъектами РФ правовые акты, регулирующие различные отношения в сфере экологии, не должны противоречить соответствующему федеральному законодательству, что не препятствует им в случае отсутствия на федеральном уровне определенного законодательного акта регулировать общественные отношения самостоятельно.
Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), в котором закреплены: принципы и объекты охраны окружающей среды; компетенция России, ее субъектов, органов местного самоуправления, специально уполномоченных государственных органов в области охраны природы и использования ее ресурсов; права и обязанности граждан и общественных организаций. Следует также выделить Федеральные законы от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". К законодательным актам отраслевого характера относятся: Водный кодекс, ЛК, Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах"; федеральные законы от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Отдельные вопросы экологической безопасности регулируются федеральными законами от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".
Водным кодексом установлено, что регулирование отношений, связанных с определением права собственности на подземные водные объекты, предоставлением и прекращением права пользования водными объектами, с использованием подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, должно осуществляться в соответствии с законодательством о недрах (ст. 8-10, 43, 59 Закона РФ "О недрах"). Водным кодексом не предусмотрено ограничение оборота водных объектов, предоставленных в пользование на основании договора водопользования (ст. 9), ограничение перехода права пользования такими водными объектами (ст. 19), в связи с чем серьезным образом могут нарушаться права граждан на доступ к водным объектам. Кроме того, замена разрешительного порядка предоставления права пользования водными объектами на договорные отношения приводит к снижению эффективности государственного регулирования. Статьей 11 Водного кодекса разрешено использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод и при этом не предусмотрена платность за загрязнение. Вообще отсутствует норма, регулирующая рациональное использование и охрану водных объектов от загрязнения, истощения и деградации.
В свою очередь, ЛК определено, что гражданско-правовые отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регламентируются гражданским законодательством, а также ЗК, если иное не установлено ЛК и другими федеральными законами. ЛК вместо разрешительного введен заявительный порядок осуществления лесопользования (лесная декларация).
Нормативные правовые акты Президента РФ в основном содержат концептуальные положения о направлениях государственной политики в рассматриваемой сфере. Речь идет об указах от 04.02.1994 N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", от 01.04.1996 N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию", от 04.06.2008 N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики".
Положения федеральных законов конкретизируются в постановлениях Правительства РФ, а также в актах специально уполномоченных в экологической сфере федеральных органов исполнительной власти. В качестве примеров можно привести постановление Правительства РФ от 02.02.2010 N 42 "Об уничтожении запрещенных к ввозу на территорию Российской Федерации орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов" и приказ Минприроды России от 06.09.2010 N 344 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания". Начиная с 2008 г. в экологическом законодательстве наметилась неоднозначно оцениваемая тенденция акцентирования внимания в подзаконном нормотворчестве на акты министерств и федеральных служб (например, в водной, лесной и ряде других сфер).
Значительная роль в правовом регулировании экологических отношений отведена актам субъектов РФ и муниципальных образований. Региональное законодательство развивается с разной степенью интенсивности, однако вопросы, подлежащие регулированию в силу требований федеральных законов, субъектами РФ, как правило, решаются своевременно. Муниципальное нормотворчество напрямую вытекает из компетенции, определенной федеральным и региональным законодательством.